Curso tal como ministrado no
Mestrado em Desenvolvimento e Cooperação Internacional
ISEG-Instituto Superior de Economia e Gestão
Universidade Técnica de Lisboa / Portugal

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Capítulo 6 - O problema da dívida externa:
origens, evolução e busca de uma solução

Veja a Bibliografia

6.1 - Origens e evolução

O estudo dos programas de estabilização conjuntural e de transformação estrutural das economias ao longo dos anos 80 e 90 deve ser feito no quadro histórico em que começaram a ser implementados e em que se desenvolveram.

Comecemos por salientar que tais programas resultaram do agravamento da dívida externa surgida na sequência dos graves desequilíbrios das contas externas de vários países em desenvolvimento da América Latina e da África Subsaariana do final dos anos 70 e, principalmente, no início dos anos 80. Estes desequilíbrios externos resultaram da conjugação de vários factores.

Alguns destes, talvez os mais importantes, foram o segundo choque petrolífero de 1979-80 e a queda dos termos de troca dos países em desenvolvimento: os dos 34 países mais pobres de África caíram persistentemente durante os anos 80, atingindo nos finais dessa década apenas cerca de 60% do seu nível no período 1970-73 ((1)). Uma das componentes desta queda dos termos de troca foi a dos preços das matérias primas não petrolíferas exportadas por África: estes preços caíram 30% em termos reais entre 1980 e 1986.

Esta degradação e a queda da procura das matérias primas no mercado internacional devido à crise económica que afectou os países industrializados na sequência daquele mesmo choque --- o produto destes países, que tinha crescido à taxa média de 4% durante os anos 70, cresceu apenas cerca de 2,5% nos anos 80 com uma taxa de apenas 0,5% no auge da crise, em 1982 --- foi a responsável por uma quebra das receitas de exportação que se situou em 40% no período 1980-1983. Esta descida foi também a responsável por uma quebra das importações de 40% entre 1981 e 1985 mas isso não impediu que entre 1980 e 1986 o saldo negativo da balança de transacções correntes de África representasse cerca de 9% do seu PIB, o dobro da percentagem equivalente para o conjunto dos países em desenvolvimento e muito mais do que em qualquer outra parte do mundo.
Face a uma tal situação --- encarecimento das importações e, em particular, da factura energética e redução das receitas de exportação ---, os países importadores de petróleo tiveram que decidir como proceder: ou reduzir as suas importações de energia --- o que implicaria automaticamente a redução da produção e a crise económica por o petróleo ser uma componente essencial do processo produtivo ---, ou fazer um esforço para transformar a estrutura das suas exportações aumentando o seu o valor intrínseco --- o que não estava ao seu alcance, nomeadamente no curto-médio prazo --- ou... pedir dinheiro emprestado para financiar a importação de petróleo (e outros bens) aos níveis do antecedente a fim de evitar o impacto negativo da sua redução (a crise económica).
Como veremos, as circunstâncias da época acabarm por dar a sua própria resposta: reduzir o mínimo possível as importações, limitando o "apertar do cinto" que uma sua contracção maior implicaria, e assegurar o seu pagamento através da contracção de empréstimos no mercado internacional de capitais já que as condições deste eram extremamente favoráveis (liquidez e taxas de juro baixas). Esta situação, conjuntamente com outros factores, levou à acumulação de dívida externa por um número significativo de países importadores de petróleo.

De facto, para ela contribuíram quer o comportamento dos países industrializados face à crise, quer o da banca internacional quer, ainda e como vimos, o dos próprios países em desenvolvimento, nomeadamente os da África e da América Latina.
Quanto a estes e no essencial, poder-se-á dizer que foi errada --- ou pelo menos pouco sensata... --- a sua opção pela superação da crise não por auto-controlo da despesa interna mas sim por crescente endividamento externo. Uma combinação de ambas teria sido a opção mais aconselhável mas, como veremos adiante, a época (leia-se "os outros factores") não era muito propícia a actos de "sensatez" neste domínio. Ora, esta (aqueles factores) era influenciada pelo comportamento dos países mais industrializados e pelo da banca internacional.



Procurando sintetizar os mais importantes factores em causa, um documento recente do FMI sublinhava que estes foram principalmente os seguintes:

"1 - factores exógenos, nomeadamente um comportamento adverso dos termos de troca e, nalguns casos, más condições climatéricas;

2 - falta de políticas sustentadas de ajustamento à situação criada, nomeadamente pelos "choques de oferta" referidos acima;

3 - as políticas de financiamento e de refinanciamento prosseguidas pelos credores, nomeadamente quanto ao financiamento em condições de mercado (sem elemento concessional) durante os anos 70 e 80;

4 - a falta de uma política prudente de gestão da dívida externa por parte dos países devedores;

5 - falta de cuidado na gestão da composição em divisas da dívida

factores políticos, tais como guerra civil ou grande instabilidade política e social".

(Vd. BROOKS, Ray et al. External debt histories of ten low-income developing countries: lessons from their experience, IMF Working Paper WP/98/72, Washington,DC, May/98, pg 6)



Quanto ao comportamento dos países industrializados, a quebra das suas importações de matérias primas e de produtos manufacturados do Terceiro Mundo foi agravada por um aumento das práticas proteccionistas.

Por outro lado, principalmente desde que em 1981 Reagan foi eleito Presidente dos Estados Unidos, a política económica daquele país passou a ser comandada principalmente pela política monetária (monetarista) visando a redução das tensões inflacionistas que se faziam sentir e a posterior expansão da economia americana afectada, também ela, pela crise do início dos anos 80.
Esta política (expansionista) foi a responsável quer por um aumento do défice público norte-americano quer por um agravamento significativo do desequilíbrio externo dos Estados Unidos. O resultado de ambos os défices foi a necessidade de assegurar o seu financiamento, o que provocou o aumento do endividamento externo do país. Os enormes volumes de financiamentos necessários e uma política monetária de forte restrição ao aumento da massa monetária (destinada a controlar a inflação, levando a uma sua redução drástica) fizeram com que aumentasse não só a cotação do dólar no mercado internacional --- já que, face à restrição da oferta interna de moeda, as empresas americanas tiveram que captar os dólares em circulação no exterior, nomeadamente na Europa) como também as taxas de juro reais praticadas no mercado internacional de capitais, pois a taxa de inflação desceu mais rapidamente do que a taxa de juro nominal.

O resultado não podia ter sido mais gravoso para países, como a maioria dos do Terceiro Mundo, que se vinham endividando com empréstimos em dólares americanos e com taxas de juro flutuantes (indexadas à LIBOR de forma a proteger os emprestadores das oscilações típicas do mercado internacional de capitais): o valor real da sua dívida cresceu significativamente mesmo sem eles terem qualquer interferência directa no processo. Neste, eles foram pouco mais do que vítimas indefesas da evolução da situação no mercado internacional de capitais, condicionada fortemente pela política económica (nomeadamente a monetária) dos Estados Unidos.



Em relação ao comportamento da banca internacional, é de salientar que, tendo-se constituído como depositária de enormes somas provenientes das crescentes receitas petrolíferas dos países do Médio Oriente logo no período posterior ao primeiro choque petrolífero (1973-74), ela procurou rentabilizar esses depósitos através do incentivo aos países do Terceiro Mundo para que resolvessem o problema da acrescida factura petrolífera através de um aumento do seu endividamento. Note-se, porém, que o facto de este ter aumentado não alterou a prática da banca internacional de não atender ao risco crescente de não reembolso da dívida --- afinal ela estava garantida pelos Estados e até então todos eles tinham assumido sempre os seus compromissos... Por outro lado e associado com o factor que acaba de se salientar, continuou em vigor em alguns países credores, como no caso dos Estados Unidos e do Japão, a legislação que dificultava ou impedia a constituição de "provisões para dívidas de cobrança duvidosa" com origem nos países em desenvolvimento se os empréstimos estivessem garantidos, como estavam, pelos Estados nacionais.



Os países em desenvolvimento importadores de energia, por sua vez e face a uma situação internacional caracterizada, quantas vezes, por taxas de juro extremamente baixas senão mesmo negativas em termos reais --- devido às altas taxas de inflação desencadeadas pelo primeiro choque petrolífero e ao mais lento crescimento das taxas de juro nominais a taxas de reais de juro durante a maior parte dos anos setenta foram negativas, rondando mesmo os cerca de -4 a -5% --- preferiram adoptar uma política económica de aumento do seu endividamento externo em vez de tomarem desde logo providências no sentido de procurarem algum ajustamento à nova situação dos preços do petróleo e de aumento significativo do seu desequilíbrio externo.

Para isso terão contribuído o convencimento mais ou menos generalizado de que se estava perante uma crise passageira ((2)), a melhoria dos termos de troca dos países em desenvolvimento ao longo da segunda metade dos anos 70, a política da banca internacional de incentivar os países a contrairem empréstimos e, last but not least, ... a incompetência de muitos dirigentes.
Note-se que a opção por aumentar (e não limitar) o endividamento aparecia então como perfeitamente justificável/compreensível até sob o ponto de vista económico --- pelo menos no curto prazo... --- já que o nível baixo das taxas reais de juro convidava, mais do que desaconselhava, ao endividamento na medida em que tornavam realmente mais barato os empréstimos para continuar a importar a energia e, mesmo, para aumentar o esforço de crescimento económico com investimentos (que se pretendiam) produtivos.

Aquele comportamento dos decisores africanos de política económica pode ser qualificado como errado, tanto mais que a facilidade de acesso ao crédito barato levou a que alguns dos investimentos que então se fizeram não fossem os mais reprodutivos, nomeadamente por terem dimensões de produção por vezes muito acima do que seria necessário, tornando-os à partida pouco rentáveis.

O resultado combinado de todas estas influências foi um agravamento da dívida externa dos países em desenvolvimento, em particular os da América Latina e da África Subsaariana. Quanto àqueles, é no seu seio que se encontram os principais devedores mundiais do Terceiro Mundo, como sejam o Brasil, a Argentina, a Venezuela e o México --- já que o principal devedor mundial em termos absolutos são os Estados Unidos.

Foi exactamente o México que, confrontado com a queda, a partir dos primeiros anos da década de 80, dos preços do petróleo que exportava viu reduzirem-se as suas possibilidades de saldar as dívidas que entretanto contraíra contar com as receitas do petróleo. Daí ter comunicado aos seus credores em Agosto de 1982 que suspendia todos os pagamentos das suas dívidas até que elas fossem renegociadas. Foi a causa imediata do desencadear da chamada "crise da dívida" que ainda hoje aflige um número significativo de países em desenvolvimento, nomeadamente da África Sub-Saariana.

A dívida desta conheceu a seguinte evolução durante os anos 80:


 

DíVIDA DA ÁFRICA SUBSAARIANA, 1980-89 (em bilões de US$ e em %)

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

Dívida Total

56,2

64,0

70,2

79,3

82,7

96,2

113,0

137,9

139,6

143,2

- a curto prazo

9,7

10,9

9,3

11,2

12,7

13,5

13,0

12,9

14,2

12,3

- de longo prazo

(não garantida)

3,0

3,3

3,9

4,3

5,0

5,6

5,1

5,7

6,1

5,9

(garantida)

40,5

46,4

52,2

57,8

58,9

70,3

87,7

101,7

112,3

119.7

a credores oficiais

24,0

27,5

30,2

34,8

37,5

45,4

61,7

78,3

79,6

85,6

a credores privados

16,5

18,8

22,0

23,0

21,5

24,9

26,1

33,4

32,7

34,1

Rácio do serviço da dívida (%)

8,4

9,6

15,1

17,8

19,9

22,6

22,0

16,8

19,2

22,4

Rácio dos juros pagos (%)

3,8

4,5

7,0

7,7

8,2

8,5

8,4

7,3

9,2

9,8


Fonte: African Development Bank

Foi, portanto, para fazer face a esta situação agravada de desequilíbrio externo e de aumento da dívida que os países em dificuldades financeiras começaram, face à uma política da banca internacional de reduzir os seus compromissos financeiros neste domínio reduzindo significativamente os novos créditos, a intensificar o apelo ao apoio das organizações financeiras internacionis, nomeadamente as do chamado "sistema de Bretton Woods" --- o FMI e o Banco Mundial, particularmente o primeiro devido às suas características estatutárias de controlador do sistema monetário internacional e de "cooperativa financeira" com linhas de crédito para apoio aos países com dificuldades de balança de pagamentos.

Tal apoio, inicialmente entendido apenas como de curto prazo, deveria visar a estabilização das economias traduzida na eliminação ou, pelo menos, forte redução dos desequilíbrios externo e interno cuja tradução imediata eram os défices da balança de pagamentos, da produção --- baixa do nível de utilização da capacidade produtiva --- e das contas do Estado --- agravamento substancial do défice do sector público e do seu peso no produto interno bruto.

Daí se ter adoptado a designação de políticas de estabilização para designar o conjunto das medidas que tinham por objectivo a redução daqueles défices. Com o decorrer do tempo e a crescente consciência de que o reequilíbrio levaria mais tempo do que o inicialmente previsto, de que na sua origem estavam causas estruturais e, principalmente, que a sua ultrapassagem definitiva exigiria uma transformação das estruturas económicas e sociais dos países, entendeu-se que para além daquelas políticas de estabilização haveria que introduzir políticas de mais longo prazo que visassem o (re)ajustamento estrutural das economias. Aquelas têm, pois, uma feição eminentemente económica e de curto prazo enquanto que estas últimas têm um horizonte temporal mais dilatado e visam modificações mais profundas da estrutura das sociedades.

Dado que hoje em dia estas medidas aparecem sempre associadas e, até, cada vez mais coordenadas através da colaboração entre as "sisters in the woods" (como lhes chamou o The Economist num dos seus conhecidos surveys), tornou-se um hábito da linguagem corrente designar por programas de ajustamento estrutural ao conjunto das medidas que têm por objectivo não apenas este em sentido restrito mas também a estabilização conjuntural traduzida pela redução/controlo dos desequilíbrios externo (défice da balança de pagamentos) e interno (redução significativa do ritmo de crescimento da produção acompanhada de desemprego e subida generalizada dos preços).

Deixemos para mais adiante o estudo de tais medidas de política económica e o das suas justificações teóricas e vejamos, para já, quais as medidas adoptadas pelos credores para defrontar o problema. é que este também é deles e não só dos devedores.

6.2 - À procura de uma solução

Depois de uma fase inicial em que os credores proclamavam alto e bom som que a solução do problema da dívida externa dos países em desenvolvimento era assunto que competia exclusivamente a estes através da adopção das medidas de política económica que lhes permitisse obter os recursos (i.e., as divisas fortes) necessários ao cumprimento das suas obrigações para com os credores, tornou-se evidente, mesmo para estes últimos, que, face aos elevados montantes em causa e à crise económica que afectara os países devedores, eles teriam que participar no esforço para a resolução do problema se quisessem recuperar (pelo menos parcialmente) os capitais envolvidos nos empréstimos concedidos.
I.e., os credores vieram a aperceber-se da inutilidade de tratarem os países devedores como qualquer vulgar devedor de um banco. Aliás, um pouco como sucede com estes, quando a sua dívida é elevada cria-se uma situação em que se poderá reconhecer alguma dupla dependência: do devedor em relação ao credor mas também deste em relação àquele. A interdependência assim gerada obriga normalmente à adopção de medidas realistas --- whatever it means... --- que permitam ao devedor pagar o que deve mas também ao credor salvar o que fôr possível dos capitais aplicados, tudo numa atitude que poderíamos classificar de muito próxima da aconselhada pelo velho ditado: "vão-se os anéis mas fiquem os dedos" (do devedor e do credor...).

A participação dos credores na procura de uma solução para o problema da dívida deu-se através da adopção de vários esquemas de renegociação desta, incluindo, pelo menos a partir de certa época, uma redução parcial desta. No entanto, aos países devedores continuava a competir, nomeadamente através da adopção dos programas de ajustamento estrutural, a parte mais importante da procura da solução para o problema.



É conhecido que o grau de endividamento externo dos vários países é diferente, assim como o é o nível do seu rendimento. Ora, as medidas adoptadas pelos países credores têm tido em consideração estas diferenças de situação em que se encontram os vários países. De facto, podemos distinguir entre as medidas especialmente vocacionadas para os países de médio rendimento altamente endividados e os países de baixo rendimento com dívidas também muito elevadas. Os países da África Sub-Saariana incluem-se principalmente neste último grupo, pertencendo os da América Latina principalmente ao primeiro.
Vejamos as linhas principais das medidas sugeridas para cada um destes grupos de países.

Desde o momento em que os países devedores começaram a solicitar a revisão dos termos de pagamento das suas dívidas --- o que aconteceu principalmente a prtir da "crise da dívida" do México, em 1982 ---, tornou-se necessário coordenar a resposta dos credores a tais pedidos, o que foi feito no quadro de dois "clubes": o "Clube de Paris", para o caso das dívidas a entidades públicas dos países credores; e o "Clube de Londres", para o das dívidas à banca comercial.

A negociação em conjunto entre um país devedor e os seus credores tem para o primeiro, entre outras, as seguintes vantagens: por um lado, diminui o esforço desenvolvido para conduzir as negociações, o que é especialmente importante no caso de países cuja disponibilidade de técnicos competentes é limitada; por outro lado, tem a vantagem de, negociando com os principais credores --- que representam o conjunto destes ---, poderem obter deles soluções mais vantajosas do que se negociassem com pequenos credores, cuja maleabilidade nas negociações é, por vezes, menor que a daqueles por ser também mais reduzida a sua capacidade financeira para suportar eventuais (e quase certos) prejuízos.

Ora, as orientações adoptadas pelos (principais) credores têm sido, no essencial, resultado dos acordos estabelecidos entre si nas cimeiras dos sete países mais industrializados. Foi o caso das orientações emanadas das cimeiras de Veneza, em 1987, e de Toronto, em 1988.


OPÇÕES DE REESCALONAMENTO DA DíVIDA SEGUNDO OS

TERMOS DE TORONTO

Opção A

Opção B

Opção C

Consolidação das dívidas garantidas (não Ajuda Pública ao Desenvolvimento (APD)

Duração (anos)

Período de graça (anos)

% da dívida anulada

Taxa de juro

14

8

1/3

taxa de mercado

25

14

0

taxa de mercado

14

8

0

taxa de mercado menos 3,5 pontos

Consolidação das dívidas a título de Ajuda Pública ao Desenvolvimento

Duração (anos)

Período de graça (anos)

% da dívida anulada

Taxa de juro

25

14

1/3

taxa de APD

25

14

0

taxa de APD

25

14

0

taxa de APD


 
Fonte: RAFFINOT, Marc La dette des tiers mondes, La Découverte, Paris, 1993, pg 98

Os chamados "termos de Toronto" definidos como orientações para as negociações levadas a cabo no seio do Clube de Paris dirigiam-se especialmente aos países de baixo rendimento per capita de África (rendimento inferior a US $425, com uma taxa de serviço da dívida superior a 30% e com programas de ajustamento estrutural em curso) e incluíam um leque diferenciado de alternativas teóricamente de custo global idêntico mas com distribuição do esforço de pagamento da dívida diferenciado ao longo do tempo da sua amortização.

Durante os primeiros três anos estas regras foram aplicadas a 19 países, dos quais 17 da África Sub-Saariana, tendo sido reescalonados cerca de 5,7 biliões de dólares, envolvendo uma poupança para os países africanos de apenas cerca de 100 milhões de US$, o que é manifestamente pouco. Por isso estes termos foram alterados a partir do final de 1991. Uma das alterações foi o aumento da parte anulável da dívida na primeira opção para 50% e um alargamento do prazo de amortização para 23 anos.

Os efeitos obtidos continuaram, porém, a ser escassos face à gravidade da situação. Daí que em 1990 o Primeiro Ministro inglês, John Major, tenha proposto medidas mais radicais de redução da dívida para os países de baixo rendimento muito endividados. No essencial, estes "Termos de Trinidad" tinham como objectivo uma redução em dois terços da dívida destes países, a capitalização dos juros do terço restante e o pagamento posterior dos juros e do capital desta parte tendo em atenção os rendimentos das exportações e do crescimento do PNB dos países em causa.

Estas propostas não foram aceites pela generalidade dos credores mas alguns têm individualmente tomado medidas que se aproximam das delineadas atrás. Foi o que aconteceu com a França em 1990 ao estender ao conjunto dos Países Menos Desenvolvidos a decisão de anulação da dívida que tomara no ano anterior relativamente à maioria dos países africanos (muitos deles ex-colónias francesas) com programas de ajustamento ("Iniciativa de Dakar", proclamada por François Mitterrand).



A estas medidas adoptadas face à dívida dos países de menores rendimentos vieram-juntar-se outras relativas à dívida aos credores privados. Estes trocam entre si dívida dos países em desenvolvimento através do chamado mercado secundário, em que, face às dificuldades de reembolso da dívida contraída por parte dos devedores, os títulos que a representam são negociados a preços inferiores ao seu valor facial. Refiram-se, a título de exemplo, os preços das dívidas de alguns países em percentagem do seu valor facial para o ano de 1991:

Argentina = 79,3%
Brasil = 54,5%
Costa do Marfim = 7%
México = 59,6%
Nigéria = 42%
Zaire = 18%
Perú = 15%

Como indicador global, refira-se que o preço médio da dívida dos países em desenvolvimento, que representaria em 1986 cerca de 70% do seu valor facial, viu a sua cotação baixar (pelo menos) até ao início da década de 90, quando aquela percentagem se reduziu para cerca de 30%.

Para cada país, a evolução no tempo dos preços da sua dívida no mercado secundário não é uniforme, notando-se que há uma subida desse valor quando ela é objecto de reestruturação. Este fenómeno é natural já que, face às facilidades de pagamento da dívida, o seu remanescente poderá ser, em princípio, honrado mais facilmente.



Para além dos esforços de redução da dívida referidos acima a propósito da dos países de mais baixo rendimento, há ainda a citar algumas iniciativas de carácter mais geral e que visaram, em primeiro lugar, a situação dos (15) países de médio rendimento mais endividados, a maioria dos quais são da América Latina (só dois são da África Sub-Saariana: Nigéria e Costa do Marfim).

A primeira destas iniciativas partiu do Secretário de Estado americano, James Baker, por ocasião da reunião plenária do FMI e do Banco Mundial em Setembro de 1985. Este "Plano Baker" incluía a injecção de mais dinheiro fresco nos países em causa de forma a que eles pudessem desencadear um processo de crescimento económico que lhes permitisse, mais tarde, pagar a dívida que agora seria reescalonada. Porém, nem as organizações multilaterais nem a banca comercial cumpriram os objectivos deste plano; pelo contrário, os fluxos líquidos para os países em causa tornou-se, até, negativo em vez de ser positivo.



Consciente do falhanço deste plano, o Secretário de Estado americano do Tesouro, Nicholas Brady, propôs em 1989 um plano que levou o seu nome: o "Plano Brady". Nele, pela primeira vez, se aceitava explicitamente o princípio da necessidade de não só reconverter a dívida mas também lutar por uma sua redução, nomeadamente aceitando a sua conversão com perdas para os credores.

A importância relativa de cada um dos tipos de conversão da dívida é diferente e tem-se alterado ao longo do tempo. Porém, para o conjunto dos anos 1985-92 as informações estatísticas disponíveis são as seguintes:


Tipo de conversão da dívida

1985

1988

1991

1992 (e)

Total

1985-92

%

Pagamentos em moeda local

Recompra de dívida

Conversões em títulos em moeda local

Reestruturação do sector privado

Debt-equity swaps



Total da dívida convertida

0

0

156

89

497



742

3431

1862

1673

4341

6869



18176

800

1247

1284

768

1818



5917

285

6942

110

292

3676



110305

11787

21761

9080

12672

30958



86258

13.7

25.2

10.5

14.7

35.9



100.0

Fonte: The World Bank World Debt Tables 1993-94 (Vol. I), World Bank, Washington-DC, 1994, pg 42



Algumas destas modalidades necessitam de esclarecimentos suplementares.

A recompra de dívida dá-se quando ao devedor é dada a possibilidade de, ele próprio, adquirir no mercado secundário, com desconto relativamente ao valor facial, uma parte da sua dívida. Note-se que esta possibilidade tem de ser, forçosamente, limitada pois não faz sentido que um devedor beneficie da sua dificuldade em solver as responsabilidades financeiras assumidas ao contrair um empréstimo. Se a excepção fosse regra, então quanto mais um país se endividasse mais ele ganharia com o processo já que poderia, com uma fracção dos créditos adquiridos, liquidar toda a sia dívida junto dos vários credores.



As conversões em títulos expressos em moeda local consitem na substituição de empréstimos títulados em divisas por empréstimos expressos em moeda nacional. Para o devedor esta conversão tem a vantagem de reduzir a pressão sobre as (normalmente escassas) receitas em divisas para satisfazer compromissos com a dívida; para o credor, tem a vantagem de, por este tipo de títulos ser normalmente mais facilmente reembolsável, aumentar as perspectivas do seu reembolso efectivo. Por outro lado, podendo estes títulos ser convertidos em dinheiro no mercado nacional de capitais (bolsas), são de maior liquidez.



Quanto aos debt-equity swaps, trata-se de operações de reestruturação da dívida em que se trocam títulos representativos desta por património, nomeadamente por acções de empresas nacionais. É um método utilizado, por exemplo, no quadro de operações de privatização de empresas públicas do país devedor. A ela anda associada normalmente a entrada de dinheiro fresco nas empresas envolvidas, única forma, na maioria das vezes, de efectivamente as viabilizar. Aproveita-se assim a oportunidade para aumentar o investimento estrangeiro no país --- muitas vezes associado a empresários nacionais, o que permite a estes um learning by doing e, por vezes, uma penetração no mercado internacional que, de outra forma, lhe seriam extremamente difíceis de obter. Apresentam-se a seguir dois exemplos deste tipo de conversão da dívida (vd. gráficos).

O saldo da aplicação destes esquemas foi insatisfatório porque, apesar das condições (aparentemente extremamente favoráveis) que eles previam, muitos países, particularmente os mais pobres, não conseguiam aceder às suas condições e/ou não as podiam suportar. Daí que mais recentemente (1996) o Fundo Monetário Internacional e o Banco Mundial tenham lançado o que ficou conhecido, na sua versão em inglês, pela High Indebted Poor Countries Initiative - HIPC Initiative (Iniciativa sobre a Dívida dos Países Pobres Altamente Endividados). É tema que, pela sua importância --- nomeadamente para os Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa (PALOP) ---, será abordado mais cuidadamente em documento próprio.

Por agora, dediquemos algum espaço a discutir uma das propostas que, particularmente os países devedores e alguns sectores mais "radicais" da opinião pública internacional, tem vindo a fazer desde há vários anos para a resolução do problema em causa: a pura e simples anulação de toda a dívida dos países em desenvolvimento para com os seus credores, sejam eles bilaterais (países) ou multilaterais (instituições internacionais como o FMI e os vários bancos regionais de desenvolvimento como, p.ex., o BAD-Banco Africano de Desenvolvimento, o BAsD-Banco Asiático de Desenvolvimento, etc.).

Esta questão poderá ser analisada de vários pontos de vista e a decisão a tomar não pode esquecer nenhum deles. Mais, é nosso convencimento que qualquer que seja a solução a adoptar neste domínio ela terá sempre "prós" e "contras" cujo saldo global será (quase) impossível de estabelecer de uma forma neutra, objectiva. Por isso, qualquer solução resultará sempre de uma decisão determinada por razões de natureza política (incluindo a geoestratégia).
Isso não a isenta --- antes pelo contrário --- de ter de tomar em consideração todas as diversas dimensões do problema. Vejamos algumas delas.

Uma perspectiva segundo a qual esta questão poderá (e deverá) ser considerada é a da justiça relativa entre os próprios países em desenvolvimento. De facto, se é nítido que alguns têm desenvolvido esforços --- e que esforços e com que custos, nomeadamente sociais!... --- para melhorar a situação da sua economia de molde a reduzir o mais possível as suas necessidades de endividamento externo e assegurar o cumprimento das suas obrigações contratualmente estabelecidas, outros há que, pelas mais variadas razões (incompetência das suas classes dirigentes, etc., etc., etc.), pouco ou (quase) nada têm feito com tal objectivo.
Mais, quanta da ajuda financeira canalizada para alguns países não acabou nos bolsos de uns quantos dos seus dirigentes? Por exemplo, se é nítido que Moçambique tem sido um "aluno bem comportado" (whatever it means...) e conseguido introduzir alterações significativas na sua gestão macroeconómica de modo a conseguir (como conseguiu) começar a "ver a luz ao fundo do túnel" no processo de reestruturação (com crescimento) da sua economia, é evidente que o Zaire de Mobutu se caracterizou pela mais desregrada corrupção, acabando muita da ajuda financeira recebida pelo país nos bolsos do ex-Presidente e da sua entourage. A pergunta óbvia é: será justo, nestas circunstâncias, perdoar a dívida aos dois países (ou será a ambas as classes dirigentes?!...)?
É assunto que, reconhecemos, tem algum melindre e cuja resposta, aparentemente evidente, não é fácil se nos lembrarmos que, em quaisquer circunstâncias, quem sofre as consequências é a maioria da população.
Mas mesmo que seja adoptada a solução do perdão total, deverá se-lo sem a contrapartida da exigência da introdução de alterações (mais ou menos profundas) no modo de conduzir a gestão macroeconómica do país --- qualquer que seja o perfil desta? Está (re-)aberta a questão da condicionalidade e, mais que a da sua existência ou não --- quanto mais se estudam alguns casos concretos (nomeadamente o de Moçambique) menos dúvidas temos sobre a importância desta para "incentivar" a introdução de reformas económicas fundamentais ---, a do seu perfil.

Uma outra perspectiva a tomar em consideração na análise da (eventual) opção pelo perdão total da dívida é a das suas vantagens e desvantagens comparativamente com outras soluções alternativas.
O problema aqui é, naturalmente, o da definição do critério para medir tais vantagens e desvantagens. Só perante ele é que será possível dar uma resposta cabal à questão colocada.Vejamos alguns dos critérios possíveis e a análise que eles permitem do problema levantado.

Um primeiro critério é o da possibilidade de, tomando como certa a injustiça relativa do perdão total da dívida para todos os países, introduzir alguma discriminação positiva em relação aos "bem comportados" --- naturalmente, o que está em causa é quem, com que critérios e com que controlo externo define o padrão do "bom comportamento" e se encarrega de discriminar os países em função dele.
Ora, cremos que à solução de perdão total de dívida --- que assumimos injusta para um número significativo de países --- é preferível uma em que os que fazem esforços para corrigir a sua situação devem ser discriminados positivamente e, assim, encorajados a prosseguir a senda das suas reformas. O que poderá estar --- e está, em nossa opinião --- em causa não é a existência de uma qualquer "fasquia" a ser transposta pelos países mas sim
(a) a possibilidade de uns serem "autorizados" a passar "ao lado" ou "por debaixo" dela; e
(b) o nível a que ela está colocada: porquê um esforço de serviço da dívida equivalente a cerca de 20% das receitas de exportação de bens e serviços em vez de uma "carga" de apenas 10% ou outra qualquer? Qual a objectividade de um número ou outro? A experiência diz que cargas de 30 ou 40% são insustentáveis mas não temos a certeza que ela mesma indique que a de 20% é sustentável em todas as circunstâncias. Mas mesmo que o seja, o facto é que as condições concretas de cada país --- nomeadamente do processo que em cada um deles levou ao aumento do endividamento e ao aparecimento do "problema da dívida" --- não são idênticas e, por isso, mereceriam um tratamento específico para cada caso. Por exemplo, será que dívida contraída por Angola para financiar uma guerra intestina que se arrasta, nas condições que todos conhecem, desde há mais de duas décadas deve ter o mesmo tratamento da contraída por Moçambique num contexto de sanções contra a ex-Rodésia e de "país da Linha da Frente" no combate contra o "apartheid" então vigente na África do Sul? Poder-se-á dizer que o mecanismo para resolver estas diferenças não deverá passar pelo da (re-)negociação da dívida mas sim nas instâncias próprias (p.ex., Assembleia Geral da ONU) mas a verdade é que o problema existe e não foi resolvido satisfatoriamente por ninguém da soit disant "comunidade internacional".
Reconhecer tudo isto é reconhecer que o grau de discricionaridade na solução dos problemas de dívida dos vários países deveria ser maior. Isto, concordamos, pode, eventualmente, levantar mais problemas do que os que ajuda a resolver...

Um outro critério que se pode tomar em consideração é o dos recursos que envolve e que, em determinadas circunstâncias, poderão "retornar" ao devedor sob a forma de ajuda (direccionada?) ao desenvolvimento. O que está em causa aqui é a possibilidade --- preferida por nós mas, reconhecemos, muito pouco praticada hoje em dia --- de utilizar os pagamentos (previstos) da dívida para a constituição de fundos (suplementares) aplicáveis na ajuda externa ao país devedor. Tais fundos, geridos em consonância pelos credores e pelos devedores (aqui está um aspecto susceptível de polémica já que põe em causa a soberania nacional que, assim, será limitada), poderão ser aplicados no financiamento de projectos concretos que deverão obedecer ao princípio de não criarem ao devedor/receptor obrigações (orçamentais e outras) insustentáveis no médio-longo prazo.

Por fim, uma referência a um último aspecto de que algumas vozes falam hoje em dia com cada vez maior intensidade: a de encontrar alguma forma de indexar o esforço a fazer para pagamento da dívida --- por exemplo, a definição do valor para cada país dos rácios dívida/exportações ou serviço da dívida/exportações --- ao nível de desenvolvimento humano de cada sociedade. Se tal proposta fosse aceite isso significaria que quanto menor for o IDH, mais vantajosas deveriam ser as condições de amortização da dívida de modo a que o país fique com uma maior percentagem das suas receitas de exportação para financiar acções que visem a melhoria dos indicadores de desenvolvimento humano (longevidade/saúde, educação e rendimento per capita).
É assunto que não desenvolveremos mas a que damos a nossa concordância de princípio.

Com estas referências completamos a análise da problemática da dívida externa e das vias que (principalmente) os credores têm delineado para a resolver. Porém, como dissemos acima, o principal esforço tem continuado a recair sobre os países devedores através, nomeadamente, da implementação de programas de estabilização conjuntural e de ajustamento estrutural. é ao estudo destes que nos iremos dedicar nos pontos seguintes. Começaremos pela abordagem das principais concepções teóricas sobre o (des-)equilíbio externo já que estas estão, como também veremos, na base da configuração que tais programas têm tido --- pelo menos nas suas versões defendidas pelas instituições financeiras internacionais e por muitas outras organizações multilaterais e bilaterais de apoio (financeiro) ao desenvolvimento.


Bibliografia Top

NOTA: as referências que se seguem são apenas algumas das muitas centenas hoje existentes sobre o tema central deste capítulo. Os textos referenciados servem para apoiar bibliograficamente o essencial das ideias apresentadas no nosso texto e, principalmente os que estão disponíveis na INTERNET (que estão "linkados"), para entrada num manancial cada vez maior de informação sobre o assunto. Sugere-se vivamente ao leitor que "navegue" o mais possível em busca de nova documentação.
'Sites' como os do Fundo Monetário Internacional e do Banco Mundial devem ser consultados regularmente, o mesmo acontecendo, para uma visão "alternativa" ao destas organizações internacionais, com vários agregados no 'site' da OneWorld.
Uma fonte A NÃO PERDER (!) é a Devline do IDS-Institute of Development Studies da Universidade de Sussex.
Uma biblioteca consultável através da INTERNET é a do ISEG/UTL - Económicas" através da escolha do item "Biblioteca" no 'site' do Instituto

IMF Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative—Status of Implementation, Prepared by the Staffs of the IMF and World Bank, September 12, 2003

IMF The Impact of Debt Reduction under the HIPC Initiative on External Debt Service and Social Expenditures, November 16, 2001

IMF External Debt Management in Heavily Indebted Poor Countries (HIPCs), Prepared by the Staffs of the IMF and the World Bank, March 21, 2002



1. - Vd ADB/UNDP/WB The social dimensions of adjustment in Africa, Washington,DC, 1990, pg 2

2. - é preciso não esquecer que o primeiro choque petrolífero surgiu na sequência da Guerra entre Israel e os países árabes em 1973 e, por isso, tinha (pelo menos aparentemente) uma motivação essencialmente política, prevendo-se então que com o fim das hostilidades se voltasse aos níveis de preços do petróleo anteriores à crise.

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última versão: 7 de Janeiro de 2004