Curso sobre

Políticas Económicas de Desenvolvimento

tal como ministrado no
Mestrado em Desenvolvimento e Cooperação Internacional
ISEG-Instituto Superior de Economia e Gestão
Universidade Técnica de Lisboa / Portugal

Autor
António M. de Almeida Serra
(Prof. ISEG/UTL - "Económicas")

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Capítulo 9 -- Os programas de ajustamento.
Características, resultados e críticas

Veja a bibliografia

Nota inicial: um texto em português que aborda também este tipo de questões e que, por isso, pode ser visto como complementar deste é

CASTEL-BRANCO, Carlos Nuno FMI, ESAF e desenvolvimento: reflexões críticas, mimeo, s.l. [Londres e Maputo], s.d. [1999], 38 pgs.

 

9.1 - Cacterísticas dos programas de estabilização do FMI

Alegando os seus estatutos, o FMI, a organização mais vocacionada para o apoio financeiro à balança de pagamentos numa perspectiva de curto-médio prazo, estabeleceu regras relativamente rígidas para que os seus membros possam aceder aos recursos por ela directamente disponibilizados. A esse conjunto de regras é usual chamar "regras de condicionalidade" do Fundo Monetário Internacional e que constituem, portanto, uma característica essencial destes programas.

Literalmente, condicionalidade significa que o recurso aos fundos do FMI pelos países membros ao abrigo das tranches superiores de crédito e, principalmente, do "mecanismo alargado de crédito" e da "política de acesso alargado", está sujeito à condição genérica de cumprimento de um programa de política económica que o Fundo entenda ser susceptível de conseguir uma posição viável e duradoura da Balança de Pagamentos --- ela própria condição para garantir o reembolso dos financiamentos concedidos (1).

Na prática, no entanto, o próprio Fundo define condicionalidade como sendo o

"corpo de políticas e de actuações programadas e flexíveis chamadas a reger a utilização dos seus recursos de uma forma que responda às preocupações dos "Estatutos" do Fundo"(vd. Manuel Guitián, 1981, pg. 1). Ou, salientando aquilo que ele considera ser a base fundamental da imposição de condições para a utilização dos seus recursos,

" quando ele concede apoio financeiro a um país membro, o FMI tem de ter a certeza de que ele irá prosseguir políticas que melhorem ou eliminem o seu problema de pagamentos externos. O compromisso explícito que os membros tomam de implementarem medidas que remedeiem aquele problema em troca do apoio do Fundo é conhecido por "condicionalidade". (In IMF Bulletin, número especial de Setembro de 1997)

Note-se que os Estatutos do Fundo, no Artigo V - Secção 3, não fazem depender o apoio financeiro aos seus membros do cumprimento de certas condições específicas de carácter económico ou outro. O que neles se diz é que a instituição, enquanto gestor de certos recursos, tem que adoptar políticas que salvaguardem os seus interesses --- nomeadamente o de que os empréstimos concedidos serão recuperados --- e objectivos genéricos e que ajudem os países membros a regularizar as suas contas externas.

"Este compromisso também assegura que os membros são capazes de, em devido tempo, pagar ao Fundo os empréstimos concedidos -- o que permitirá a renovação dos limitados recursos de que dispõe o FMI para apoiar outros países com problemas de balanças de pagamentos." (In IMF Bulletin, número especial de Setembro de 1997)

"Secção 3 - Condições regulando a utilização dos recursos gerais do Fundo

(a) O Fundo adoptará políticas de utilização dos seus recursos gerais, incluindo no quadro dos acordos stand-by ou outros, podendo adoptar políticas especiais para fazer face a problemas especiais de balança de pagamentos de modo a que ajudem os membros a resolver estes de uma forma consistente com o determinado neste Agreement e que estabeleçam a necessária protecção dos recursos do Fundo durante a sua utilização temporária [pelos países]" (Vd IMF Articles of Agreement, Capítulo V)

Na prática isto vai dar ao mesmo: a defesa dos interesses do Fundo e dos objectivos genéricos que ele prossegue --- principalmente o estabelecimento de condições que assegurem a estabilidade do sistema financeiro internacional como forma de incentivar o crescimento do comércio internacional --- leva-o a emprestar apenas a quem cumprir as "regras do jogo" por ele ditadas e que não são, enquanto tal, definidas juridicamente --- isto é, o Fundo não está obrigado a seguir um determinado pacote de medidas em detrimento de outro.

No entanto, a condicionalidade enquanto princípio --- isto é, a necessidade de se adoptarem/imporem determinadas regras de política económica como contrapartida dos empréstimos do Fundo --- não foi posta em causa por ninguém. O que poderá estar (e está) em causa é o tipo de medidas por ele sistematicamente preferidas, a sua orientação genérica, etc. O que está em causa é, pois, o conteúdo da condicionalidade e não o princípio da condicionalidade em si mesmo (2).

9.1.1 - Objectivos das políticas de estabilização

Estatutariamente, o acesso aos recursos do Fundo pretende-se limitado aos países que sentem (e que procuram resolver) problemas de balança de pagamentos ou que, previsivelmente, os poderão vir a sentir --- e isto independentemente de serem ou não considerados como países em desenvolvimento (3).

Objectivos como o desenvolvimento económico tout court não são considerados como permitindo o recurso aos meios financeiros do Fundo. Estes surgirão, pois, apenas ligados e na dependência hierárquica do objectivo "viabilização da balança de pagamentos". Assim, mesmo quando nos programas de ajustamento firmados com os países surgem metas para os objectivos "controlo da inflação" e "crescimento económico", estas devem ser entendidas como sendo subordinadas ao objectivo central "equilíbrio externo"; isto é especialmente válido no caso de taxa de crescimento do produto. é sempre o objectivo "equilíbrio externo" que é o fundamental, de tal modo que ele será encarado como tal em situações de conflito com outros.

Deve-se reconhecer, no entanto, que nos últimos anos se tem assistido a uma maior preocupação com o objectivo crescimento económico e, principalmente desde 1987/88 (4) e com a inclusão nos programas de ajustamento estrutural apoiados pelo Banco Mundial de projectos destinados a aliviar os efeitos sociais negativos da estabilização conjuntural --- a chamada "dimensão social do ajustamento" ["social dimension of adjustment" (SDA) em inglês] ---, com o objectivo "equidade social", "redistribuição de rendimento" ou "impacto social" dos programas nesse mesmo crescimento. Porém, é inegável que, apesar de na presente terceira fase (5) dos programas de ajustamento estrutural se dar uma muito maior ênfase à luta contra a pobreza (6) e demais efeitos sociais negativos que eles têm, o peso da visão tradicional --- prioridade aos problemas do equilíbrio externo --- é ainda a determinante. Por isso iremos concentrar nele a nossa atenção deixando mais para diante uma referência mais importante à questão da "dimensão social do ajustamento".

A grande importância dos objectivos mais económicos faz com que seja possível encontrar num texto de Moshin KHAN (técnico do FMI) uma definição do conteúdo do ajustamento como sendo caracterizado por uma posição sustentável da balança corrente, uma taxa de inflação reduzida, uma taxa estável e alta de crescimento económico e um nível suportável de dívida externa.

9.1.2 - Diagnóstico da situação

Dado que o fortalecimento da situação da balança de pagamentos é o objectivo central dos programas do FMI, parece importante procurar determinar quais as causas a que o Fundo atribui tais dificuldades. Para um conjunto de 10 programas no período 1974-79, as causas identificadas, como principais foram as seguintes:

1. Políticas de procura expansionistas: 6 (60%)

2. Distorções de custos e preços
a) relacionados com taxa de câmbio: 5
b) relacionados com outros preços e com os salários: 9 (90%)

3. Questões exógenas
a) queda nos volumes de exportações: 2
b) deterioração dos termos de troca: 5 (50%)
c) não económicas:5

4. Problemas relacionados com o serviço da dívida: 5

Saliente-se a maior importância atribuída às causas internas e a menor importância atribuida às externas, mesmo quando se sabe que aquele período foi de crise acentuada a nível da economia internacional derivada, em parte, dos elevados custos energéticos e da degradação, pelo menos durante uma parte do período, dos termos de troca dos países em vias de desenvolvimento.

Estas informações estatísticas são, reconheça-se, de um período já recuado no tempo --- cerca de 15 anos. Porém, a situação desde então para cá não se alterou significativamente. As concepções teóricas predominantes e que são estudadas noutro local aí estão para o demonstrar.

9.1.3 - Aspectos da condicionalidade

As principais questões relacionadas com a condicionalidade são as seguintes:

a) condições prévias;
b) critérios de avaliação de cumprimento dos programas de estabilização;
c) outras medidas dos pacotes de programas;
d) grau de flexibilidade do Fundo em relação à definição e à execução do programa;
e) prazo de execução do programa e prazo de efeito do mesmo;
f) a condicionalidade cruzada ou dupla e condicionalidade política;
g) papel do crédito.

a) As condições prévias são medidas de política económica que, embora formalmente não constem dos acordos estabelecidos, são consideradas pelo FMI como essenciais para que eles sejam assinados; Esclareça-se no entanto, que nem em todos os acordos há este tipo de condicionantes.

Por outro lado, há que distinguir estas últimas daquelas medidas que, em qualquer dos casos, os governos adoptariam, mesmo sem acordo com o Fundo, para controlar a economia e o equilíbrio externo. Como, ainda por cima, tais "pré-condições" não são necessariamente publicitadas enquanto tal, é difícil distinguir as medidas que, tomadas antes do acordo com o Fundo e não constando dele, o são efectivamente.

Diz a experiência que algumas das principais "pré-condições" são as desvalorizações, as políticas de taxa de juro e as políticas de preços, sendo usual também surgirem medidas de liberalização dos mercados --- quer internos quer de importação e de exportação. Tais medidas funcionam, em parte, como uma manifestação de vontade por parte do governo do país de efectivamente levar a cabo o programa estabelecido. Além disso, têm a vantagem, para o FMI, de colocar exclusivamente sobre o governo nacional o ónus político do impacto social (invariavelmente negativo) que tais medidas acarretam.

b) Os critérios de avaliação da execução dos programas destinam-se, como o nome indica, a permitir uma avaliação que, pelo menos teoricamente, se pretende o mais objectiva possível do cumprimento dos acordos. Nessa medida, estes "critérios" são normalmente metas (quantitativas) definidas em relação a certas variáveis económicas que tenham a vantagem de, além de serem quantificáveis, serem susceptíveis de verem o seu comportamento acompanhado com frequência pelo aparelho estatístico e de serem suficientemente significativas para retratarem o real comportamento da economia. Além disso, devem estar sob o controlo das autoridades económicas, isto é, deverão ser instrumentos de política económica.

Reflectindo a base teórica dos programas de Fundo os principais critérios são o crédito interno total e o crédito ao sector público. De facto, para as mesmas 10 observações de período 1974-79, as informações disponíveis neste domínio são as seguintes:

1. 'Plafonds' de crédito
a) crédito interno total:9 (casos em 10)
b) crédito ao sector público: 7
c) crédito ao sector privado: 1

2. desvalorização

3. redução nos pagamentos correntes: 2

4. níveis mínimos de reservas em moeda estrangeira: 2

5. restrições a nova dívida externa: 5

Quanto aos "plafonds" de crédito, é de notar que o que se pretende normalmente é uma redução da sua taxa de crescimento e não necessariamente uma redução do seu valor absoluto.

Note-se ainda que para além do crédito, outros critérios de avaliação, de acompanhamento, que surgem muitas vezes são o montante da nova dívida externa e o montante mínimo das reservas internacionais em moeda estrangeira.

Por fim, note-se a não-presença (naquele período) da desvalorização como um critério de avaliação. Embora esta seja uma situação concreta de um determinado período não necessariamente verificada noutros --- nomeadamente em períodos mais recentes --- a verdade é que, enquanto critério de acompanhamento da situação, a presença da desvalorização não é muito usual --- o que não quer dizer que enquanto medida de política económica ela não seja usual; de facto ela está presente normalmente em cerca de metade dos programas, dependendo a sua inserção ou não da situação específica de cada economia. No caso concreto da maioria das economias africanas, em que tem havido historicamente uma tendência à sobre-valorização da taxa de câmbio, a procura de uma taxa de câmbio mais conforme com as realidades do mercado através da desvalorização da moeda é uma das principais medidas incluídas nos programas de estabilização conjuntural e de ajustamento estrutural (7).

c) uma outra questão relacionada com a condicionalidade (talvez a questão principal), é a do conjunto de medidas de política económica que usualmente constituem o seu conteúdo. Adiante faremos uma análise mais exaustiva destas medidas. Por agora basta-nos chamar a atenção para três elementos importantes:

em 1º lugar, o de que, contrariamente ao que é crença comum justificada por uma grande proximidade de conteúdos, os programas do Fundo não são (quase) todos iguais, havendo, de facto, uma certa tentativa de adaptação às condições concretas de cada país. Isto, no entanto, não põe em causa, como é natural, o grosso das concepções do Fundo e que constituem, de facto, uma inegável "capa" uniformizadora, chegando a tocar as raias da sobranceria a forma como o mesmo padrão geral de política económica é imposto a países de estruturas económicas e sociais tão diferentes como Portugal, o México ou Moçambique (8);

em 2º lugar, e relacionado com o ponto anterior, o de que é uma simplificação grosseira afirmar que os programas do FMI se caracterizam apenas por políticas de controlo/diminuição da procura como sejam o controlo do crédito e a desvalorização da moeda;

por fim, o de que embora integrados num programa a apoiar financeiramente pelo Fundo e, nessa medida, ditadas por ele, muitas das medidas adoptadas teriam que o ser inevitavelmente devido à grave situação económica e financeira existente.

d) Já se salientou atrás que um programa do Fundo Monetário Internacional não é um 'contrato-tipo' a que se adere ou não, mas sim um programa que, pelo menos teoricamente, pretende estar adaptado às condições concretas de cada país ainda que num 'quadro de referência' relativamente fixo.

Neste sentido pode-se dizer que existe alguma 'flexibilidade condicionada' na definição dos programas do Fundo (9).

Outra questão é saber se ele trata todos os países de uma forma idêntica, quer na fase de definição do programa quer na da sua execução e se existe um 'bias' ideológico anti-socialista e pró-mercado no conjunto de cada programa.

Em relação a este último aspecto, apesar de haver países que tiveram uma economia de direcção central que estabeleceram, mesmo antes das actuais reformas económicas e políticas, acordos com o Fundo, é difícil não ver nos programas uma tendência nitidamente pró-capitalista, ainda que em relação ao núcleo central das concepções do Fundo e das medidas propostas se possa dizer que elas são de alguma forma "neutras" ideologicamente: é o caso, p.ex., dos controlos do crédito e das desvalorizações (10), por exemplo.

Em relação à maior ou menor flexibilidade que o Fundo mostra com os vários países, embora seja um seu princípio genérico a absoluta igualdade de todos os seus membros em relação às regras estabelecidas para o acesso aos seus recursos, a verdade é que há a nítida consciência, inclusivé dentro da organização, que há países que beneficiam de uma condescendência especial a que não é estranha a posição geo-estratégica de cada um e a acção dos 'lobbies' e das pressões de vários países.

Só assim se compreende, por exemplo, a grande condescendência da instituição em relação a países como o Zaire de Mobutu, em que a corrupção era lei e onde as ajudas externas acabavam nas mãos de uma 'clique' que rodeava o presidente --- a começar por ele próprio. Também as posições do Fundo em relação à Indonésia no período anterior à presente crise asiática poderão ser apresentadas como exemplo de que (não só aparentemente...) para o Fundo há filhos e enteados e que o critério para a diferenciação entre uns e outros não é necessariamente científico-económico...

e) Um outro aspecto importante a referir é o da divergência entre prazo de execução dos programas e prazo de produção dos seus efeitos. O próprio Fundo considera que mesmo no caso dos programas que se propõe executar durante períodos mais curtos, os efeitos benéficos sobre a balança de pagamentos tenderão a fazer-se sentir não no (curto) prazo da sua execução mas sim no médio prazo, eventualmente entre os 3 a 5 anos, mas normalmente nunca menos de 2 anos. Reconheça-se, no entanto, que esta é uma questão que se prende mais com as características da própria economia do que com as dos programas de estabilização e ajustamento.

f) a condicionalidade cruzada ou dupla condicionalidade é definida por Stephany GRIFFITH-JONES como correspondendo a uma situação em que "a aceitação pelo país tomador de empréstimo das condições impostas pela agência financiadora é considerada uma pré-condição para o apoio financeiro a ser prestado por outro ou outros [financiadores]" (11). Isto significa, na prática, que quer agências bilaterais de ajuda ao desenvolvimento quer a banca comercial, impõem como condição para a concessão de novos apoios ou empréstimos, o prévio estabelecimento de um acordo com o FMI.

Por outro lado, os "Policy Framework Papers" que enquadram o apoio financeiro a conceder pelo Fundo (e pelo Banco) aos países deve ser negociado conjuntamente entre estes, por um lado, e o staff do Fundo e do Banco, por outro. O Policy Framework Paper de Moçambique é um exemplo disso (vd. neste documento, em especial, a matriz de medidas de política económica a adoptar e que é um dos aspectos fundamentais da negociação).

Um aspecto importante a referir nesta dupla condicionalidade é a crescente proximidade entre as medidas defendidas por ambas as instituições para resolver os problemas das economias que recorrem aos seus financiamentos. Um exemplo é o quadro 3.2 do texto de Stephany Griffith-Jones citado e de que apresentamos a seguir uma parte:

COMPONENTES DE POLÍTICA ECONÓMICA PRESENTES NOS PROGRAMAS DO BANCO MUNDIAL E DO FMI

 

Costa do Marfim

Quénia

Senegal

Banco

Fundo

Banco

Fundo

Banco

Fundo

Política comercial

Reformas tarifárias e liberalização das importações

Política de taxa de câmbio

Incentivos para a exportação

Apoio institucional às exportações

0

0

0

0

X

0

0

0

X

S

X

S

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X

X

0

X

0

X

0

X

0

X

0

Mobilização de Recursos

Receitas do Estado

Despesas correntes

Resultados financeiros das empresas públicas

Políticas de taxa de juro e de crédito

Melhoria da gestão da dívida externa

Reforço do mercado de capiatais e financeiro

0

0

X

0

0

0

X

X

X

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S

x

0

0

S

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0

x

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x

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0

X

X

X

X

0

Eficiência na utilização de recursos

Revisão das programas e das prioridades de investimento público

Políticas de preços agrícolas

Sistema de incentivos à indústria

Preço da energia

Conservação da energia

Desenvolvimento das fontes internas de energia

X

X

0

0

0

0

X

X

0

X

0

0

X

X

X

X

S

S

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0

0

X

S

S

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X

0

0

0

0

X

X

0

0

0


Fonte: GRIFFITH-JONES, Stepheny, op. cit., pg 70-71. Códigos: X = incluído; 0 = não incluído; S = inclusão em estudo

g) por fim, uma rápida análise da "história" dos plafonds de crédito enquanto principal instrumento da política económica no quadro dos programas de estabilização e critério de acompanhamento desses programas.

Duas razões principais parecem estar na base da escolha dos limites do crédito como peça central dos programas do Fundo: uma de raiz histórica e outra de natureza essencialmente teórica.

A de natureza histórica tem que ver com o período em que o Fundo nasceu e com a disponibilidade e a confiança que a informação estatística então (fim dos anos 40/princípio dos anos 50) disponível relativamente à economia da maior parte dos países membros. Ora, nessa época a informação de maior fiabilidade era a que se referia às variáveis monetárias, controladas pelos Bancos Centrais e que eram afinal, os principais interlocutores do Fundo.

Mesmo quando se deu o grande alargamento do Fundo com a independência de muitos países nos anos 60, continuaram a ser as informações sobre as variáveis monetárias as que mereciam maior confiança nos PVD's.

Não admira, pois, que esta realidade história da escassez de informações económicas correctas (em que se destacavam pela sua confiança e relativamente rápida disponibilidade as referentes às variáveis controladas pelo Banco Central), tenha influenciado os primeiros tempos do trabalho no Fundo e que terão influenciado sobremaneira o trabalho futuro de investigação das relações que se estabelecem entre o circuito monetário, o circuito real e as contas externas do país.

Esta explicação é, no entanto e forçosamente, insuficiente pois que a situação actual é muito diferente da de há cerca de 35-40 anos quanto à disponibilidade de informações estatísticas.

Assim, a esta justificação histórica há que juntar uma outra de natureza teórica que, no entanto, está intimamente relacionada com aquela. Trata-se da influência do Enfoque Monetário da Balança de Pagamentos (EMBP) na selecção do crédito como variável fundamental.

Durante os anos 50, em parte devido à escassez de outras informações estatísticas fiáveis, o 'staff' do Fundo começou a desenvolver um modelo de política relativa à Balança de Pagamentos que utilizasse preferencialmente a informação monetária disponível e que fosse suficientemente prático para ajudar ao acompanhamento da economia dos países membros. Foi assim que nasceu o "modelo de Polak" em 1957, que veio a constituir-se num dos pilares fundamentais do "pensamento económico do Fundo" e das concepções monetaristas sobre a balança de pagamentos.

O papel do "modelo de Polak" foi extremamente importante porque serviu quer como justificação ex-post das concepções do Fundo quanto à estabilização --- que então se encontravam já em formação --- quer como base ex-ante do desenvolvimento e afirmação dessas concepções.

Estas reflectem, sem dúvida alguma, a contribuição do EMBP que é, em parte, produto de análises do próprio staff do Fundo mas seria errado considerar que o "modelo do fundo" é o EMBP ou, por outras palavras , que aquele modelo é uma cópia perfeita deste enfoque. De facto no "modelo do Fundo" há uma preocupação com o comportamento da balança corrente, com a utilização das politícas fiscal e, principalmente, cambial que não cabe na versão "pura e dura" do EMBP.

9.1.4 - Processo de elaboração e
principais medidas caracterizadoras dos programas do FMI (12)

Decorrendo das preocupações centrais dos programas de correcção do défice externo e respectivas análises teóricas, o processo de definição do programa financeiro de apoio aos países que o solicitam por parte do FMI tem as seguintes etapas:

a) a análise prospectiva do comportamento da balança de pagamentos permite estimar qual o limite aceitável para o défice da balança de transacções correntes. Esta estimativa faz-se tendo em consideração as informações disponíveis sobre o comportamento previsível das exportações, os encargos já assumidos quanto ao pagamento de encargos com a dívida externa (pagamento de juros, p.ex.), os rendimentos líquidos do exterior e o investimento estrangeiro; o nível das importações a efectuar ou, melhor, a capacidade de importação é determinada como um resíduo. Ora, dada a dependência da produção nacional relativamente a bens e serviços importados, este nível possível de importações vai condicionar o produto interno bruto (13) e, consequentemente, a taxa de crescimento económico; é possível, no entanto, realizar alguns ajustamentos desta taxa de crescimento que não deixarão de se reflectir sobre as importações a efectuar. Este tipo de reajustamento estará dependente das variações das reservas internacionais, R, as quais constituirão um dos principais indicadores a controlar pelo FMI.

b) a expansão da quantidade de dinheiro a permitir na economia obtem-se a partir do cálculo da procura de moeda. Para a determinar é muito importante o pressuposto básico de toda a concepção teórica do "modelo do Fundo" de que a procura de moeda é uma função estável. Assim, a partir da procura nominal de dinheiro no ano anterior e adicionando-lhe as taxas esperadas de inflação e de crescimento económico, pode-se prever qual será a procura nominal de moeda para o ano corrente. Como o mercado monetário tem que estar equilibrado, tal informação dá-nos a variação de stock de moeda que deve existir, i.e., M1.

Repare-se que esta variação está dependente da taxa de inflação estimada. Ora, uma das críticas que normalmente é apresentada ao comportamento do Fundo nas negociações com os países é a de que tende sistematicamente a subestimar esta taxa de inflação esperada; o resultado é um aperto monetário ainda mais gravoso do que seria de esperar e, por vezes, situações próximas do "over-kill" (14). Daí que muitas das discordâncias que ocorrem ao longo das negociações sejam exactamente sobre a forma de estimar a taxa de inflação e, principalmente, sobre o valor da estimativa mais plausível.

c) Uma vez definidas as variações das reservas e da oferta de moeda (M1) pelas autoridades monetárias, fica automaticamente determinado, como um resíduo, a variação do crédito interno já que Cr=M1-R. Esta expansão do crédito interno é outro dos critérios de avaliação preferidos pelo Fundo.

d) outro mecanismo complementar utilizado pelo Fundo para controlar a expansão do crédito interno é o controlo do défice fiscal. De facto e como já ficou demonstrado quando abordámos as concepções teóricas explicativas do desequilíbrio externo, o Fundo entende que ao diminuir aquele défice se reduz um elemento importante do crescimento do crédito já que boa parte deste é concedido ao Estado pelo Banco Central e pelo sistema bancário em geral para financiar os gastos públicos.

Além disso, a menor pressão do sector público no mercado de capitais permite que uma maior percentagem deste seja utilizado pelo sector privado, anulando-se assim o efeito de crowding-out que o Estado provocara ao intensificar o seu recurso ao crédito aquando do agravamento das suas contas. Esta maior disponibilidade de crédito ao sector privado --- que se pretende que seja, simultaneamente, um aumento do crédito ao sector produtivo em detrimento do que se subentende ser o dado às despesas correntes (improdutivas?) do Estado --- virá facilitar a expansão da produção de bens transaccionáveis em detrimento dos não transaccionáveis, o que potencialmente contribuirá para melhorar o equilíbrio externo e a balança de pagamentos.

Esta é a razão fundamental porque o controlo do défice fiscal é outro dos indicadores controlados pelo FMI.

Em resumo, para que possa assegurar que o país vai cumprir o programa estabelecido e --- pelo menos na lógica do FMI... --- melhorar efectivamente a sua situação quanto aos desequilíbrios externo e interno, o Fundo vai controlar principalmente os seguintes quatro indicadores: o nível de reservas internacionais, a taxa interna de inflação, o volume de expansão de crédito interno e o défice fiscal.

Todas estas medidas têm como pano de fundo a concepção de que o desequilíbrio externo de que os países sofrem é fruto, principalmente, do desequilíbrio interno que deriva do facto de o país, tal como sucede com algumas famílias, tender a "viver acima das suas possibilidades" gastando mais do que ganha. Assim, para alcançar o reequilíbrio interno é necessário, segundo o Fundo, reduzir a despesa interna através, nomeadamente, da queda dos gastos públicos --- o que, simultaneamente com a subida das receitas fiscais, permitirá reduzir as necessidades de financiamento do sector público (administrativo). Em vários casos, em que a presença do Estado na produção e/ou na comercialização é mais importante, isto deve ser visto em consonância com a alienação das empresas públicas, a grande maioria pressuposta e efectivamente geradora de prejuízos e não como se pretendia, de lucros que revertiriam para os cofres públcios.

Outra medida a adoptar, esta destinada principalmente a favorecer o aumento das exportações e, de uma forma geral, a competitividade externa da economia, é a desvalorização da moeda nacional. Esta tem que ser combinada com um controlo da inflação interna para que as subidas dos preços não venham anular a vantagem (a redução dos preços dos bens para exportação) que a desvalorização contribuira para estabelecer no domínio das relações económicas externas.

Um dos objectivos que se pretende alcançar com esta desvalorização da moeda é a alteração da estrutura dos preços internos de modo a favorecer os preços dos bens susceptíveis de serem exportados (os bens transaccionáveis) --- como é o caso das culturas de exportação --- comparativamente com os não-exportáveis (os bens não-transaccionáveis). Espera-se assim, por exemplo, fazer aumentar o preço dos bens aos produtores agrícolas de produtos de exportação e, por esse meio, incentivá-los a produzirem mais. Note-se, porém, que o resultado final deste processo em termos de produção, de preços e de exportação depende do comportamento desses preços no mercado internacional, da efectiva possibilidade deste absorver o acréscimo de produção nacional e do comportamento do índice global de preços internos.

Dois instrumentos fundamentais para se conseguir o controlo da inflação são a política monetária contraccionista e a política de controlo dos aumentos salariais --- obtida com ou sem intervenção dos outros agentes sociais através de vários meios --- e que se traduzem, normalmente, por quebras, umas vezes mais significativas do que noutras, dos níveis de salários reais. São estas quedas que têm desencadeado reacções, quantas vezes violentas, por parte da população em relação aos programas de ajustamento e suas consequências no domínio social.

De quanto fica dito é evidente que o conjunto das medidas defendidas pelo Fundo constitui um "pacote indivisível" que para produzir efeitos palpáveis deve ser --- pelo menos segundo o Fundo... --- aplicado na íntegra e não apenas parcialmente. Daí que --- e esta é também uma forma de pressão sobre os governos nacionais no sentido da aplicação integral dos programas estabelecidos --- o Fundo tenda a denunciar unilateralmente os programas estabelecidos e a renegociar a sua aplicação quando se apercebe que os governos não estão a cumprir (relativamente à risca) o programa acordado inicialmente.

Seguem-se dois quadros em que se ilustram muitas das medidas --- e efeitos que com elas se pretendem alcançar --- que normalmente fazem parte dos programas de estabilização e de ajustamento estrutural.

MEDIDAS DE ESTABILIZAÇÃO E SEUS EFEITOS

Sector externo

Desvalorização da taxa de câmbio real

Eliminação dos subsídios às importações e redução dos

impostos sobre as exportações

Liberalização das importações

Administração central e local

Despedimentos e reforma de pessoal excedentário

Contenção de salários

Redução dos investimentos públicos

Aumento do preço dos serviços públicos

Sector empresarial do Estado

Redução dos efectivos

Sector financeiro

Limitação do crédito ao Estado, às empresas públicas e aos sectores não exportadores (política selectiva de crédito)

Fixação (aumento) de taxas de juro reais positivas para as operações activas e passivas

Preços e comércio

Liberalização do comércio e dos preços

Fim dos preços subsidiados

Mercado de trabalho

Limitação dos aumentos salariais

aumento da competitividade externa, diminuição das importações; aumento das exportações

diminuição das despesas públicas, incentivo da exportação, diminuição das receitas públicas e, consequentemente, o peso do Estado na economia

aumento da concorrência e, com ela, da eficiência da utilização dos recursos; possibilidade de as empresas nacionais acederem a inputs importados necessários à a sua produção

redução do défice público

redução das despesas públicas e da procura

redução das despesas públicas

redução do défice do sector público através de aumento das receitas e diminuição das despesas; diminuição da procura global

aumento da rentabilidade das empresas públicas

controlo da oferta de moeda, diminuição da procura e especialmente das importações

incentivar a poupança; controlo da procura agreaga através da diminuição do investimento

restabelecer o sistema de mercado

idem; diminuir a procura e as despesas públicas

redução da procura agregada

Fonte: PROENÇA, Carlos Sangreman Políticas económicas de estabilização e de ajustamento estrutural na África Subsaariana, policp, Departamento de Economia do ISEG/UTL, 22/Outubro/1991, pg. 9

MEDIDAS DE AJUSTAMENTO ESTRUTURAL E SEUS EFEITOS

Sector externo

Liberalização das importações e das exportações

Liberalização das taxas de câmbio

Legislação para atrair investimento estrangeiro

Administração central e local

Aumento da produtividade dos funcionários e desburocratização

Alargamento do leque salarial

Reforma fiscal

Alteração das prioridades orçamentais e do investimento público

Sector empresarial do Estado

Reforma, fecho ou privatização das empresas públicas

Sector financeiro

Crédito selectivo

Liberalização da actividade bancária

Mercado de trabalho

Liberalização da legislação dos despedimentos

Supressão de qualquer tipo de indexação salarial

Sector social

Investimento em capital humano a nível básico

Combate à pobreza, sobretudo urbana

Sector industrial e mineiro

Formação e incentivos a empresários e trabalhadores

Sector agrícola e das pescas

Aumento de preços ao produtor, sobretudo dos bens exportáveis

Incentivos e apoio a estruturas privadas de escoamento da produção com preços livres

deixar que o sistema de preços e as vantagens comparativas actuem

idem

rentabilizar sectores, sobretudo os capital intensivo como as minas

racionalização do Aparelho de Estado

incentivar o trabalho mais qualificado

mais receitas para o Estado

alterar a acção do Estado na economia

rentabilizar o sector e diminuir a acção do Estado na economia

incentivar o investimento produtivo

 
aparecimento de bancos privados

assegurar a mobilidade do factor trabalho

assegurar a acção do mercado

apoiar mas racionalizar a saúde, educação, nutrição e água potável; minorar os efeitos sociais negativos do ajustamento

aumentar a produtividade

melhoria dos termos de troca

reforço da produção agrícola como base de desenvolvimento

Fonte: a mesma do quadro anterior


Questão que se levanta é a de saber com que frequência estas medidas são adoptadas nos programas de ajustamento estrutural. Uma análise dos que foram financiados pelo Banco Mundial entre 1980 e 1986 permitiu construir o seguinte quadro:


TIPOS DE MEDIDAS DE POLÍTICA ECONÓMICA EXIGIDAS PARA CONCESSÃO DE EMPRÉSTIMOS PELO BANCO MUNDIAL, 1980-1986

Medida

Percentagem dos programas sujeitos a condições nesta área

 
Política comercial

Eliminação de quotas de importação

Redução das tarifas alfandegárias

Aumento dos incentivos à exportação e apoio institucional

Mobilização de recursos

Reforma do orçamento ou reforma fiscal

Reforma da política de taxa de juro

Melhoria da gestão dos empréstimos externos

Melhoria do desempenho financeiro das empresas públicas

Utilização eficiente dos recursos

Revisão das prioridades do investimento público

Revisão da política de preços agrícolas

Dissolução/redução dos poderes das empresas estatais de comercialização

Redução ou eliminação de subsídios a alguns inputs agrícolas

Revisão dos preços da energia

Introdução de medidas de poupança de energia

Desenvolvimento de fontes nacionais de energia

Revisão do sistema de incentivos à indústria

Reformas institucionais

Reforço da capacidade de formulação de programas de investimento

Melhoria da eficiência das empresas públicas

Aumento do apoio à agricultura (comercialização, etc)

Aumento do apoio à indústria e seus subsectores (incl. controlos de preços)

 

57

24

76

70

49

49

73

59

73

14

27

49

35

24

68

86

57

57

49

Fonte: GRIFFITH-JONES, Stephany, op. cit., pg 77; salientámos as medidas que constam de cerca ou mais de 50% dos programas - A.S..


9.2 - Resultados dos programas e sua avaliação crítica

Feita a caracterização dos programas do Fundo é importante agora fazer a avaliação dos seus efeitos e, com base nesta avaliação, apresentar pontos de crítica e uma ou outra sugestão de programa de política económico alternativo.

Porém, antes de entrarmos nestes três vectores de análise --- apreciação dos resultados, crítica e sugestão de alternativas ---, vale a pena prolongar um pouco mais a análise do conteúdo das políticas para, à laia de síntese que procura arrumar ideias, salientar outros aspectos (15).

Um primeiro aspecto a salientar da análise dos programas do Fundo é que eles são, de facto, uma policy mix que, incluindo medidas diversificadas que Khan e Knight "arrumam" em políticas de procura, de oferta e de melhoria da competitividade externa, visa em primeiro lugar a prossecução do objectivo equilíbrio externo, com, se necessário, a secundarização de objectivos (que também surgem explicitados) como o crescimento económico e o controlo da taxa de inflação em limites aceitáveis.

Segundo aspecto, as traves mestras dos programas do Fundo são definidas ao longo de um processo de determinação dos valores dos "critérios de execução" que começa pela identificação do saldo considerado como aceitável para a balança de pagamentos ou a balança de transacções correntes. A partir deste valor base --- ele próprio fixado em função das reservas internacionais disponíveis, do crédito externo susceptível de ser obtido e das receitas previsíveis de exportação, por exemplo --- e tendo em consideração as inter-relações entre variáveis que o enfoque monetário da balança de pagamentos sublinha, chega-se à determinação dos valores dos vários "critérios de execução" e, nomeadamente, daquele que surge como o principal critério.

Terceiro aspecto, as políticas de procura --- ou melhor, de restrição de procura --- são constituídas fundamentalmente pelas políticas monetária (crédito, taxa de juro, etc.) e orçamental (de gastos públicos, fiscal, etc.) e as políticas de oferta por aquelas que permitem aumentar quer a eficácia da utilização dos recursos quer a própria capacidade produtiva.

A principal política para aumentar a competitividade externa é a manipulação da taxa de câmbio mas esta só tem os efeitos desejados se combinada com outras políticas como a de contenção das subidas de preços --- que passam, nomeadamente, pela restrição ao crescimento dos salários reais.

O quarto e último aspecto a autonomizar aqui e questão extremamente importante para resolver na formulação dos programas, é a da definição da ênfase relativa a dar às políticas de restrição da procura e às que visam o aumento da oferta. Essa ênfase depende de vários factores dos quais salientamos, em primeiro lugar, a causa principal do desequilíbrio existente: se ele fôr provocado principalmente por causas externas como é a degradação dos termos de troca, então deve ser dada uma grande importância às políticas que permitem modificar a estrutura da oferta. Se a causa principal fôr de natureza interna (p.ex., um efectivo excesso de procura), há que enfatizar principalmente a política de restrição quantitativa da procura.

Outro factor que forçosamente influenciará o doseamento entre ambas as políticas é a situação económico-político-social interna e as opções e margem de manobra do poder político face a essa situação bem como a urgência relativa do reequilíbrio, a qual, por sua vez, está dependente de vários factores políticos, económicos ou sociais. Estas considerações de carácter político têm sido tão importantes que têm estado na base da não prossecução até ao final do período previsto de muitos programas estabelecidos com a participação do Fundo.

É altura de passarmos à análise dos efeitos destes programas.

9.2.1 - Análise dos efeitos da implementação dos programas de estabilização e ajustamento

Note-se, desde logo, que é impossível fazer generalizações: de facto, se em muitos casos a aplicação do programa estabelecido foi o que se poderá chamar um sucesso, em outros os objectivos equilíbrio externo, controlo da inflação e crescimento económico não foram atingidos.

A juntar a estes dois casos há ainda o dos programas que, pelas mais variadas razões --- normalmente relacionadas com a incapacidade técnica e a impossibilidade política de os levar a cabo ou à alteração mais ou menos radical da envolvente externa --- não foram aplicados na íntegra e em relação aos quais, portanto, é difícil fazer uma avaliação.

Para exemplificar os resultados alcançados pelos programas do Fundo vamos começar por utilizar, primeiro, um estudo sobre os efeitos em África de tais programas no período 1980-81.

Note-se, em primeiro lugar, que este período foi caracterizado por uma situação económica e financeira internacional muito específica: a que resultou do 2º choque petrolífero. Ora, a fase em que se está na conjuntura internacional não pode deixar de ter uma importância fundamental na definição dos efeitos da política económica.

Em segundo lugar, há que chamar a atenção para o facto de a avaliação dos resultados alcançados dever ser feita, em primeiro lugar, em relação ao seu objectivo central e que é, como se sabe, o equilíbrio externo (principalmente ele); o equilíbrio interno --- importante não tanto em si mesmo mas mais na medida em que condiciona o equilíbrio externo (como por exemplo a articulação entre a inflação e a taxa de câmbio real) --- e o crescimento económico são, como já tivemos oportunidade de referir, secundários --- ainda que importantes.

Porém, dada a importância que nos programas estabelecidos têm os "critérios de execução" --- transformados em autênticas metas ---, convém analisar também os principais "critérios", nomeadamente o crédito interno e o rácio do défice orçamental em relação ao PNB enquanto variável representativa das necessidades de financiamento do sector público.

Começando pelos objectivos, repare-se que em relação ao crescimento económico o quadro em anexo (16) mostra que só cinco em vinte países conseguiram alcançar ou ultrapassar a meta fixada no programa, embora em 12 de 30 (40%) se tenha verificado que o crescimento económico com programa do Fundo foi maior que o que se verificou antes da aplicação do programa.

Quanto à inflação, só cerca de metade conseguiram alcançar as metas fixadas, o mesmo acontecendo em relação à comparação entre as taxas verificadas no ano-programa e no ano anterior.

Em relação ao equilíbrio externo, o objectivo central, o grau de sucesso também é, de alguma forma, um pouco decepcionante já que em 29 caos só em 11 (pouco mais de 1/3 é que se alcançou a meta fixada. No entanto, os casos em que a situação externa efectivamente melhorou foram cerca de metade (!), tendo a outra metade visto a sua situação continuar a agravar-se apesar da aplicação do programa de estabilização.

Em relação aos "critérios de controlo da execução", a taxa de sucesso da aplicação dos programas também não foi muito maior: só cerca de metade dos países conseguiram alcançar as metas que se tinham proposto quanto à taxa de crescimento do crédito interno líquido; ao mesmo tempo, só em 8 de 27 caos (30%) é que foi possível cumprir a meta imposta quanto ao peso do déficit público no PNB, ainda que em cerca de 60% dos casos tenha sido possível fazer baixar aquele peso relativo.

Em resumo, parece poder concluir-se que, em geral, os programas aplicados em África no período em análise --- que, saliente-se, corresponde quase ao dos primórdios da aplicação destes programas e, por isso mesmo, interessantes fundamentalmente como confronto com a actualidade --- não conseguiram alcançar os seus objectivos, embora tendo uma "taxa de sucesso" variável de objectivo para objectivo e de instrumento para instrumento. Ter-se-ão, mesmo, verificado situações em que apesar dos programas --- senão mesmo por causa dos programas --- a situação económica dos países se deteriorou.

Mais recentemente, fizeram-se novas avaliações sobre a acção dos programas de ajustamento estrutural. Uma delas é do próprio Banco Mundial e consta do seguinte quadro:

TAXAS DE CRESCIMENTO DO PIB/HAB NA ÁFRICA SUB-SAARIANA

  1960-70 1970-80 1980-86 1980-84 1984-86 1988-95
com ajustamento 1,8 0,7 -2,5 -3,8 0,8 0,1
sem ajustamento 1,1 0,9 -3,6 -4,0 -2,5 -0,1

Fonte: PROENÇA, Carlos Sangreman op.cit., pg 15

Da consulta deste quadro resulta imediatamente que, a não ser no curto período entre 1984 e 1986, o desempenho dos países que adoptaram políticas de ajustamento estrutral não foi significativamente diferente dos que as não adoptaram. Questão que se deve colocar --- e que é um dos argumentos sempre invocados pelas instituições financeiras internacionais em defesa da necessidade do ajustamento (17) --- é a de saber qual seria a situação dos países com ajustamento se não o tivessem realizado. Porém, a pergunta que, por sua vez, esta levanta imediatamente é a de saber se não teria sido possível um melhor desempenho económico e social se a política de ajustamento tivesse tido outra configuração. Está aberta a porta à análise crítica dos programas de estabilização e de ajustamento a que procederemos adiante.

Mas a avaliação destes programas pode ser feita segundo vários critérios. O que aqui ficou foi apenas o dos seus efeitos sobre o produto per capita. Questão que se pode levantar é a de saber que outros efeitos tiveram tais programas --- nomeadamente quanto aos principais objectivos e critérios de avaliação do desempenho que eles próprios se colocaram mas também outros como, por exemplo, o da repartição do rendimento. Vejamos mais alguma informação sobre o assunto.

O gráfico ao lado, publicado no relatório da Comissão Económica para a África intitulado African Alternative Framework to Structural Adjustment Programmes (conhecido também pela sigla AAF-SAP) e reproduzido de um estudo do Banco Mundial (18), dá uma visão da situação que contradiz (pelo menos aparentemente e em parte) o tom moderadamente optimista constante de outros documentos desse mesmo Banco em que se afirma o seguinte:

"ainda que seja demasiado cedo para tirar conclusões definitivas, os dados do presente relatório permitem pensar que uma estratégia de ajustamento com crescimento é viável em África. Eles indicam, com efeito, que os países envolvidos em programas enérgicos de reformas obtêm, em geral, melhores resultados económicos que os outros --- ainda que defrontem termos de troca menos favoráveis." (19)

De facto, segundo resulta do presente gráfico construído numa lógica de comparação entre o antes e o depois da aplicação dos programas nos países da África Sub-saariana, os efeitos destes não têm sido tão favoráveis como as instituições promotoras têm feito salientar. Dos indicadores que dele constam só o referente ao peso do défice da balança de transacções correntes no PIB --- afinal o representativo do objectivo fundamental dos programas de estabilização --- parece ter tido um comportamento favorável. Todos os demais indicadores denunciam um agravamento da situação, o que não deixa de ser preocupante.

Os indicadores referidos no estudo mais optimista publicado pelo Banco Mundial e pelo PNUD e que se refere acima são os seguintes e comparam países que adoptaram programas de reformas (estabilização e ajustamento) considerados fortes com os que adoptaram programas fracos ou não adoptaram, de todo, qualquer programa:

INDICADORES DOS RESULTADOS DAS REFORMAS

indicador

 

países com reforma enérgica

países sem reforma
ou com reforma fraca

despesa pública (% do PIB) 1980-83
1986-87
31,9
29,9
28,9
30,3
receita pública (% do PIB) 1980-83
1986-87
23,2
23,9
20,9
21,5
saldo orçamental (% do PIB) 1980-83
1986-87
-8,7
-6,0
-8,0
-8,9
variação do IPC (%) 1980-85
1986-87
18
16
23
35
taxa de câmbio real efectica (1980-82=100) 1986-87 48 55

INDICADORES DOS RESULTADOS ECONÓMICOS

indicador

período

programa enérgico de reformas

sem programa ou
com programa fraco

PIB 1980-84
1985-87
11,4
2,8
1,5
2,7
produção agrícola 1980-84
1985-87
1,1
2,6
1,3
1,5
volume das exportações 1980-84
1985-87
-1,3
4,2
-3,1
0,2
volume das importações
(- petróleo)
1985-87 1,7 -2,7
investimento interno real 1980-84
1985-87
-8,1
-0,9
-3,7
-7,0
poupança interna bruta (% do PIB) 1982-84
1986-87
9,9
10,7
2,3
6,0
consumo real per capita 1980-84
1985-87
-2,3
-0,4
-1,1
-0,5

Fonte dos dois quadros (que não foram transcritos na íntegra): Banque Mondiale et PNUD L'ajustement et la croissance en l'Afrique pendant les années 80, BIRD, Washington-DC, 1989, quadros 19 e 20, pgs 35 e 36

Não poderemos fazer uma análise exaustiva dos dados que aqui ficam mas a impressão gernérica que parece resultar deles é a de que, se é verdade que em vários dos indicadores os valores para os países com programas fortes de ajustamento são mais favoráveis que os valores dos restantes, também é verdade que as diferenças parecem não justificar grande entusiasmo. Mais, se tomarmos como critério o do crescimento do consumo real por habitante --- um indicador que dá uma ideia do impacto dos programas sobre o nível de vida das populações mas que não é, recorde-se, preocupação central do Fundo ---, então parece evidente que eles fizeram com que os países que os prosseguiram estejam numa situação pior que as dos restantes países, o que vem confirmar a acusação de que o ajustamento tem custos sociais extremamente elevados e, se tivermos em atenção os dados do gráfico anterior, sem quaisquer garantias de uma efectiva, consistente e duradoura melhoria da situação no futuro (pelo menos no futuro próximo).

Esta ideia é a que está igualmente presente em análise recente dos efeitos dos programas de ajustamento prosseguidos no Senegal e no Gana. Permitimo-nos citar longamente as conclusões do autor:

"5. CONCLUSÃO

O ajustamento estrutural tornou-se na política de desenvolvimento de longo prazo de África Sub-Saariana mais ajudada internacionalmente. Mas enquanto muitos países começaram programas de ajustamento uma ou mais vezes, só uns poucos prosseguiram programas prolongados. Um olhar de perto sobre dois "heróis" do ajustamento, o Gana e o Senegal, fez alguma luz quer sobre o potencial quer sobre as limitações das actuais políticas de ajustamento em África.

O ajustamento ajudou a criar um quadro mais favorável para o crescimento económico; também contribuíu para um crescimento real consistente durante vários anos. Mas esta é uma tendência frágil, que pode ser interrompida pelo mau tempo, termos de troca adversos e as flutuações da assistência internacional." (20) [itálicos acrescentados - AS]

Ainda no domínio do crescimento económico, é de referir o estudo de Riccardo FAINI e outros (21) em que, baseados numa amostra de 93 países, os autores declaram que

"não encontrámos mostra de uma estatisticamente melhor (ou pior) 'performance' dos países que receberam empréstimos [para ajustamento]. Os resultados sugerem que os esperados efeitos positivos dos pacotes de ajustamento com crescimento sobre este e sobre a mobilização de recursos ainda não tinham ocorrido. Dado que as reformas estruturais defendidas nestes programas requerem, muitas vezes, um tempo relativamente longo antes de produzirem os seus efeitos, estes resultados não podem ser considerados surpreendentes." (22)

O que aqui fica deve ser combinado com a impressão já recolhida atrás de que tais programas têm custos sociais --- e, não raras vezes, políticos (23) --- muito elevados, nomeadamente quanto ao aumento da pobreza entre as camadas sociais à partida já mais pobres, para além dos efeitos de aumento acentuado da diferenciação social que acompanha a execução destes programas e que se deve, em parte, à ênfase que, na prática, muitos acabam por colocar nas actividades de natureza comercial e mais especulativa.

Exemplo do que se passou neste domínio no Senegal e no Gana --- países em que os programas terão sido mais integralmente cumpridos --- é dado pelas conclusões do estudo sobre aqueles países já atrás parcialmente citadas:

"Por outro lado, os elementos empíricos disponíveis sugerem que o ajustamento produziu apenas um reduzido alívio da pobreza e que certas políticas funcionaram contra os pobres. Isto resultou, em parte, da tendência do ajustamento a negligenciar os pequenos agricultores produtores de alimentos excepto se forem de produtos de exportação. Em parte, isto resultou também do interese selectivo dos programas de ajustamento na melhoria da eficiência governativa: ao tornar as empresas públicas mais eficientes mas ao não seguir critério idêntico em relação aos serviços públicos de saúde."

Mas esta atenção seleccionada sobre determinados aspectos não foi a única culpada. Algumas políticas destinadas a diminuir rapidamente os défites da balança de pagamentos e orçamental --- como a restrição do crédito, redução das despesas públicas e a cobrança de taxas de utilização --- acabaram por interferir também com o crescimento equitativo. Outras políticas que, em abstracto, prometiam libertar as forças produtivas em benefício de todos --- tais como a privatização e a liberalização das importações --- parecem fundamentar-se numa impossibilidade de fazer face à incapacidade institucional do sector privado que ajudou a produzir a necessidade do ajustamento. Algumas vezes, erros de planeamento causaram desnecessário sofrimento como aconteceu no caso do Gana.

Uma fraca prestação no domínio da equidade social, em conjunto com as crescentes expectativas políticas, gerarm ameaças à sustentabilidade do ajustamento e à estabilidade política em geral.

Uma alternativa seria doadores (os USA, outros doadores bilaterais, as agências multilaterais financeiras e de desenvolvimento) e receptores alterarem o ajustamento estrutural de modo a criar um crescimento com equidade. Em vez de continuar a modificar programas através de acções complementares atrasadas e mal coordenadas entre si, as alterações às políticas devem ser introduzidas no núcleo central das políticas. Mas isto não poderá ser verdadeiramente levado a cabo se os decisores externos continuarem a estar isolados das realidades nacionais e os pobres continuarem a não estar representados no processo de tomada de decisões económicas. O crescente movimento de aparecimento de Organizações Privadas Voluntárias [PVO em inglês - N.T.] bem como o de sindicatos, oferece uma oportunidade para envolver os pobres na alteração do ajustamento estrutural. Uma consulta real e efectiva destes grupo, quer pelos doadores quer pelos governos receptores, torna-se necessária para que tal mudança se verifique de facto." (24)

Refira-se, finalmente, que quer o Fundo quer o Banco Mundial têem procedido, eles próprios, a várias avaliações da aplicação de tais programas. O mais conhecido dos relatórios deste último sobre o tema tem por título Adjustment in Africa: reforms, results , and the road ahead e data de 1994 (25).

As conclusões a que nele se chega são sintetizadas a seguir (26):

- mais de metade dos países realizaram alterações substanciais de política económica em, pelo menos, algumas áreas. A melhoria da situação foi particularmente importante nos domínios macroeconómico, do comércio e da agricultura. As primeiras conseguiram, em muitos caos, restaurar a competitividade externa das economias ao mesmo tempo que conseguiam manter a taxa de inflação em níveis relativamente baixos. A política comercial permitiu aumentar o acesso às importações necessárias para apoiar o crescimento económico;

- nos países que conseguiram melhorar de forma mais nítida a gestão macroeconómica, houve um aumento de um a dois por cento da taxa de crescimento do rendimento per capita entre 1981-86 e 1987-91, uma melhora semelhante à de países com programas de ajustamento de outras regiões do mundo;

- apesar destas melhorias, é preciso reconhecer que elas se distribuíram desigualmente entre os países. De facto, cerca de 1/3 dos países estudados registaram uma deterioração (e não uma melhoria) dos principais indicadores utilizados para medir as alterações na política macroeconómica. Por exemplo, na maior parte dos países as reformas nos sectores financeiro e empresarial públicos foram apenas "tentativas" já que limitadas no seu âmbito e não necessariamente apropriadas --- o que trouxe como consequência uma continuação da degradação das finanças públicas e, por arrastamento e por consequência do efeito de crowding out, limitações de acesso ao crédito por parte do sector privado.

Finalmente, deve-se retirar a conclusão de que, apesar da melhoria da política económicas adoptada, estamos longe do ponto em que deveríamos estar quanto à aplicação destas.

Esta conclusão permite ao Banco Mundial fazer o seguinte comentário:

"O ajustamento é necessariamente um primeiro passo para um crescimento sustentável e que conduza à redução da pobreza. Mas o ajustamento em África foi sobrecarregado com esperanças irrealistas (...). Muitos pensaram que as reformas tendo em vista o ajustamento podem ser levadas a cabo rapidamente e levar os países africanos para sendas de crescimento rápido. Estas expectativas super-optimistas e não cumpridas levaram a algum pessimismo e fadiga quer dos países africanos quer dos doadores. No entanto, houve progressos: a reversão da situação no sentido do crescimento mostra que o ajustamento --- ainda mesmo que incompleto --- pode colocar os países africanos de volta ao caminho do crescimento económico, aquele em que os esforços desenvolvidos começam a compensar o esforço despendido."(27)

Como dissemos, também o FMI se tem preocupado em realizar avaliações sobre os efeitos dos programas que financia. As últimas, publicadas já em 1998, tiveram origem numa avaliação externa e outra interna. Vejamos alguns dos principais aspectos e recomendações de ambas.

Ainda no domínio das avaliações dos programas de estabilização e de ajustamento vale a pena analisar o que sobre isso se diz num relatório realizado pelo Parlamento inglês e publicado também em 1998.

As conclusões a que chegaram os vários autores e instituições referidas abrem as portas à análise crítica dos programas do Fundo Monetário Internacional: afinal, para quê aplicá-los e suportar os significativos custos que lhes são inerentes em termos de quebra do nível de vida --- é esse o resultado da política contraccionista adoptada --- quando não há garantias quanto à efectiva melhoria da situação?!...

9.2.2 - Críticas aos programas de estabilização

As críticas aos programas de estabilização conjuntural e de ajustamento estrutural (quer à sua concepção quer aos seus resultados) têm sido inúmeras. Vejamos algumas.

Um primeiro ponto a criticar é-nos desde logo sugerido pela análise dos resultados obtidos pela aplicação dos programas e diz respeito à manifesta divergência entre as metas fixadas e os resultados (as realizações) obtidos. Esta divergência sugere quer a fraqueza das ligações entre as variáveis operacionais, nomeadamente os "critérios de execução", e os objectivos quer a fraqueza da efectiva capacidade de controlo destes critérios por parte das autoridades económicas. Tudo isto põe em causa o aparente automatismo e precisão que parecem decorrer do aparato formal que o Fundo utiliza para justificar os seus programas de estabilização e que, como vimos, se baseia nas concepções neo-clássicas e que parece mais apropriado a estruturas produtivas mais complexas como são as dos países mais industrializados. A ser assim, parece que o Fundo não conseguiu adaptar-se completamente à alteração da estrutura dos seus principais clientes que surgiu (ou, pelo menos, se intensificou) com as independências dos anos sessenta e, principalmente, com a crise petrolífera do início dos anos setenta.

Um segundo ponto é o facto de os programas de estabilização promovidos pelo Fundo tenderem a enfatizar o que se passa no circuito monetário da economia e na balança de capitais em nítido detrimento do circuito real e da balança de operações correntes. Um tal "enviesamento" (28) contra este circuito leva o FMI a propor políticas restritivas da procura interna mesmo quando os desequilíbrios da balança de pagamentos se devem fundamentalmente a causas "monetárias".

Assim, por exemplo, suponha-se que em consequência de um aumento (exógeno) da taxa de juro internacional se dá um agravamento da balança de capitais que arrasta um défice na balança global.

Recorde-se que em tais circunstâncias, face à quebra dos meios de pagamento que daí resultará num regime de câmbios fixos e de liberdade de circulação de capitais, o EMBP aconselha a que o Banco Central não esterilize os efeitos desta queda dos meios de pagamento de modo a que a escassez de moeda assim gerada contribua para uma contracção da absorção que re-equilibre a balança de pagamentos através da queda das importações e do nível da actividade económica em geral.

Não se compreende, porém, porque é que terá de ser forçosamente assim --- tanto mais que em tais circunstâncias estaríamos a penalizar a economia nacional por um facto de raíz totalmente exógena. Parece que a solução, em tal circunstância, deveria ser exactamente a inversa da sugerida: compensar a queda da circulação monetária verificada na tentativa de evitar a queda da actividade económica interna.

Note-se que a solução proposta pelo Fundo está intimamente ligada com a reduzida importância que ele dá ao sector dos non-tradables --- cujo desenvolvimento da produção numa tal situação poderia contribuir para suportar o nível de actividade económica interna --- e com o raciocínio, que é um verdadeiro pressuposto, de que uma parte significativa, senão a totalidade, da procura interna que estaria em excesso seria constituído por importações.

Intimamente articulada com esta questão da dificuldade do controlo dos próprios critérios de execução e, por maioria de razão, das metas para os objectivos, critica-se nos programas do Fundo o estabelecimento de metas fixas para tais critérios bem como para os objectivos. Uma alternativa mais de acordo com aquelas dificuldades de controlo parece ser a fixação de "intervalos de execução", mesmo que não muito amplos, que funcionem como "guias de orientação" da política económica que dêem a esta alguma da maleabilidade de que necessitam, na maior parte das vezes, as autoridades económicas nacionais mas que o Fundo vê sempre com muita desconfiança --- em parte porque isso poderá dificultar a avaliação objectiva (whatever it means...) que ele pretende fazer da aplicação das medidas negociadas.

Outro ponto a merecer críticas diz respeito à desvalorização da moeda. Contrariamente ao que parece decorrer das análises do Fundo, em determinadas circunstâncias ela pode provocar umagravamento do desequilíbrio externo e não uma sua melhoria.

De facto, se a oferta de exportações e a procura de importações forem demasiado rígidas, haverá uma tendência ao agravamento do défice externo --- pelo menos no curto-médio prazo. é que com preços de exportações fixados no mercado internacional e com uma estrutura de exportações assente principalmente em bens com ciclos de produção extensos --- como é o caso de muitas das matérias primas agrícolas (mas não só) --- e, consequentemente, elasticidades-preço da resposta de curto prazo por parte dos produtores relativamente baixas, as receitas de exportação tenderão a aumentar muito pouco --- pelo menos no curto-médio prazo.

Em contrapartida, se as importações forem imprescindíveis, serão dificilmente compressíveis, tudo ficando (aparentemente) na mesma. Porém, a inflação interna provocada pela subida dos preços de importação pode provocar uma inflação que se transmitirá aos preços de exportação levando à queda desta.

Aliás, um outro ponto em que o Fundo e os seus técnicos são duramente criticados é o de subestimarem sistematicamente os efeitos inflacionistas das desvalorizações que propõem (29).

Simultânea e contrariamente ao que se pretendia, em tais circunstâncias não é possível fazer os camponeses beneficiarem do aumento dos preços proporcionado pela desvalorização já que em termos reais a sua situação não se modificará devido à inflação.

Outro dos pontos críticos dos programas de ajustamento tal como formulados pelo Fundo e pelo Banco é o pressuposto da existência de elevadas elasticidade-preço nos países em vias de desenvolvimento o que, nomeadamente com base na experiência empírica, é fortemente contestado por estes países (30). Isto parece ser particularmente verdade no caso das produções agrícolas de exportação de natureza mais perene como é o caso do café, cacau, madeiras, etc. De facto, a evidência empírica demonstra que nestes casos a elasticidade-preço no curto prazo --- não é nele que se movimentam os programas do Fundo?!... --- é baixa, mesmo que tenha tendência a ser mais elevado no médio-longo prazo, quando e se os agricultores se aperceberem que as subidas de preços são estáveis e não para serem invertidas nos anos seguintes e que as suas efectivas disponibilidades de terras e de mão-de-obra variam positivamente de modo a poderem tirar partido dos aumentos (potenciais) de rendimentos.

Por outro lado, a política de contracção monetária rarefaz de tal forma a moeda em circulação que, pelo menos temporariamente, surge um grande incentivo às actividades de especulação com o dinheiro e ao comércio e à criação ou desenvolvimento de um verdadeiro "mercado paralelo" de dinheiro com taxas de juro altíssimas que não deixarão de se reflectir nos custos de produção e "empurrar" os preços para cima, contrariando a política anti-inflacionista que se quer implantar. O mesmo tipo de pressão será sentido sobre as taxas de juro (31) .

Objecto de crítica nos programas do Fundo é também o facto de neles ser dado sempre uma maior ênfase ao controlo da procura do que à expansão da oferta. Este "enviesamento" sistemático, que tem sido responsável pelo agravamento do desemprego (principalmente urbano) que na sua sequência sempre se tem verificado, é motivado pelo facto de, embora admitindo teoricamente que as ênfases nas políticas de procura e de oferta podem ser diferentes conforme as causas do desequilíbrio externo, a verdade é que o diagnóstico da situação feito pelo Fundo é invariavelmente o de que é o desequilíbrio interno entre procura e oferta que provoca o desequilíbrio na Balança de Transacções Correntes e, por arrastamento, na Balança de Pagamentos. Ora não se acredita que tenha sido sempre necessariamente assim, nomeadamente nos períodos de maiores "choques" na conjuntura internacional em que a degradação do equilíbrio externo de muitos países se deveu à degradação dos seus termos de troca motivada pelo aumento do preço da energia importada.

Este enviesamento pró-depressivo das economias tem atingido todos os tipos de despesa, nomeadamente as de investimento. Além de uma redução do seu total --- que tem sido o responsável pela "desindustrialização" que tem atingido várias economias africanas ---, esta quebra tem atingido principalmente, devido à ênfase colocada na produção dos bens exportáveis e à quebra genérica da absorção interna, os ramos mais direccionados para a satisfação do consumo interno. Isto limita a capacidade de produção interna de produtos destinados à troca com os produtores (e consumidores) das zonas rurais, cujo padrão de consumo é normalmente pouco sofisticado e composto de uma parte importante de bens de produção nacional. Consequência deste facto é a falta de incentivo à produção por parte dos produtores rurais já que dificilmente encontrarão no mercado os bens de que necessitam a preços acessíveis.

Elemento importante nesta desindustrialização tem sido também a limitada disponibilidade de divisas para proceder à importação quer de novos equipamentos quer de peças para a manutenção dos existentes quer, ainda, para a aquisição dos sempre imprescindíveis inputs importados da produção industrial nacional.

Também a filosofia genericamente liberal que enforma os programas é posta em causa por vários autores. Estes não reconhecem qualquer validade teórica relativa a uma eventual superioridade económica da filosofia liberal, de laissez-faire, de confiança no funcionamento do mercado e das virtualidades do sector privado sobre o sector público. A ser assim, as opções do Fundo neste domínio devem ser vistas exclusivamente no terreno político-ideológico e não no das eventuais vantagens económicas da filosofia. Naturalmente que neste pós-Guerra Fria tudo isto tem (aparentemente) muito menos importância do que já teve.

Há, no entanto, um aspecto correlato que vale a pena referir: o de que a pressões depressivas que as políticas adoptadas exercem sobre a economia (pelo menos no curto prazo) não parecem ser o melhor instrumento para o desenvolvimento da burguesia nacional, instrumento social inevitável no quadro ideológico dos programas adoptados. Fica, assim, aberto o espaço para a (excessiva?) abertura ao capital estrangeiro com todas as consequências (benéficas mas também negativas) que usualmente se reconhece a este tipo de investimento.

Outro aspecto salientado por alguns críticos é o facto de, apesar de se reconhecer que uma parte, mesmo que menor, das causas dos desequilíbrios terem que ver com a estrutura e/ou a conjuntura internacional, não é pedido aos países que dela beneficiam ---- os países superavitários --- que desempenhem uma parte activa no reequilíbrio das contas externas dos países deficitários, por exemplo através do aumento das suas importações provenientes destes países.

Curiosamente (!), quando o desequilíbrio dos EUA começou a aumentar, estes insistiram junto do Japão e da Europa (Alemanha) para colaborarem no reequilíbrio das suas contas através de um aumento das importações de bens made in USA.

Aliás, esta crítica enquadra-se numa de carácter genérico dirigida ao papel do FMI enquanto guardião dos equilíbrios financeiros internacionais: a de que ele só se preocupa e só tem capacidade de actuação em relação aos países deficitários, sendo-lhe marginal a situação dos países superavitários. Ora, não há défices sem superavites e por isso a equidade mandaria que a acção de polícia sobre o sistema financeiro internacional fosse exercida sobre todos os países. A verdade, porém, é que é necessário reconhecer que --- a não ser, eventualmente, por persuasão --- é difícil identificar eventuais instrumentos de actuação sobre os países superavitários já que estes não precisam dos recursos do Fundo. Pelo contrário, é este que para a sua acção corrente precisa dos recursos daqueles. Demonstração daquela incapacidade de intervir nestes casos é o caso do Japão e das dificuldades que ele tem tido para reanimar a sua economia --- e a incapacidade do Fundo para interferir neste processo, essencial para o combate à actual crise asiática...

A referência acima sobre o diferente tratamento entre países industrializados e países em desenvolvimento por parte do Fundo, remete para um outro ponto em que os seus programas são criticados: o do desfasamento entre a sua estrutura genérica e a dimensão dos recursos postos à disposição dos PVD's, por um lado, e a realidade económica desses PVD's, por outro.

Na verdade, critica-se o Fundo porque apesar da importância dos recursos que ele põe à disposição dos países, a sua dimensão global manifesta-se insuficiente para resolver os problemas de desequilíbrio e de desenvolvimento dos países que deles necessitam. Daí as constantes sugestões no sentido de aumentar tais recursos através, nomeadamente, do aumento das quotas dos países no FMI. O Plano Brady, surgido na sequência do Plano Baker, dá uma grande relevância a este aspecto. No entanto, estimativas permitem concluir que as necessidades líquidas de financiamento dos países em desenvolvimento durante a década de 90 estariam longe de estar completamente resolvidas mesmo admitindo a total implementação deste Plano Brady (32).

Por outro lado, quanto à estrutura dos programas, parece nítida que ela e os pressupostos de "mecanicidade" (33) que lhe são inerentes parecem mais adaptadas às condições dos países industrializados ou dos que lhes andam perto (como será o caso de Portugal, por exemplo) do que dos PVD's. Ora parece que o Fundo não foi capaz de se adaptar à transformação da estrutura dos seus membros desde a sua criação: o peso numérico dos PVD's é, hoje em dia, esmagador e no entanto o Fundo ainda se "mexe" principalmente na área do curto prazo e não do médio-longo prazos para que parece apontar a nova estrutura (países em desenvolvimento) dos seus membros.
Estas tarefas de mais longo prazo parecem estar remetidas fundamentalmente ao Banco Mundial quando parece certo que a crescente interacção entre curto e médio-longo prazo aconselha a uma maior sensibilidade do Fundo às necessidades de desenvolvimento dos países em desenvolvimento e, particularmente, às causas estruturais do desequilíbrio externo (e interno) que ele procura eliminar com as suas sugestões (?) de medidas de política económica. Neste quadro não é de admirar o aparecimento de sugestões no sentido de ambas as instituições se fundirem, preferencialmente sob a batuta do Banco Mundial já que a lógica de curto prazo que preside à acção do FMI parece ser insatisfatória para resolver, de facto, os problemas da maioria de países que hoje em dia tem dificuldades (estruturais!) de contas externas.

Esta questão remete, por sua vez, para um outro aspecto. No final dos anos 70, início dos anos 80, o Fundo parecia estar a adaptar-se à realidade focada atrás com a criação de facilidades para o ajustamento no quadro de períodos mais largos de crédito. Porém, a subida de Reagan ao poder nos EUA, conjugada com a era "tatcheriana" na Inglaterra e de Helmut Koll na Alemanha, conduziram a uma restrição ao desenvolvimento desta linha de actuação e a uma extraordinária aproximação ente as teses americanas para o "ajustamento com crescimento" (ênfase no sector privado, incentivos à poupança, liberalização dos mercados, privatização das empresas estatais e de algumas das instituições que forneciam bens ou serviços públicos) e as teses do próprio Fundo, que eram até então menos marcadas "ideologicamente".

Uma outra faceta dos programas do Fundo é o carácter restritivo que eles assumem, podendo levar mesmo à "sobre-utilização" das políticas restritivas gerando uma situação conhecida por over-kill e que, segundo alguns autores, conhecemos (ainda que de forma limitada) em Portugal durante o 2º programa do Fundo. Trata-se de uma excessiva (porque ultrapassando largamente o efectivamente necessário) contracção da procura interna e uma sobre-desvalorização da moeda nacional com consequente excessiva ênfase no sector exportador em detrimento do sector produtor de bens essencialmente dirigidos para o mercado interno. Este viu-se deficientemente abastecido em bens apesar de existir poder de compra interno suficiente para um maior volume de consumo como o prova a intensificação do comércio nas zonas raianas.

Ligado com o anterior, é de salientar igualmente o impacto redistributivo do rendimento (em detrimento das classes mais pobres e a favor das mais ricas) que os programas normalmente têm. Este carácter resulta, nomeadamente, da política de contenção dos salários reais e do incremento às actividades especulativas, em benefício do capital financeiro, que resulta da aplicação dos programas.

Uma das facetas deste impacto é o aumento significativo da pobreza absoluta. Tendo tomado consciência desta realidade só após vários anos de críticas que lhe foram dirigidas pelo menosprezo que mostrava em relação ao impacto social negativo dos programas que levava os países a implementarem, o FMI e, principalmente, o Banco Mundial adoptaram programas que visam reduzir aquele impacto negativo sobre as camadas mais pobres da população. Tais medidas têm-se mostrado, no entanto, de um impacto muito limitado quando comparado com os efeitos negativos que os próprios programas de ajustamento têm (34).

 


Bibliografia Top

NOTA: as referências que se seguem são apenas algumas das muitas existentes sobre o tema central deste capítulo. Os textos referenciados servem para apoiar bibliograficamente uma investigação sobre o assunto. Os que estão disponíveis na INTERNET (que estão "linkados") são uma boa porta de entrada num manancial cada vez maior de informação sobre o assunto. Sugere-se vivamente ao leitor que "navegue" o mais possível em busca de nova documentação.
'Sites' como os do Fundo Monetário Internacional e do Banco Mundial devem ser consultados regularmente, o mesmo acontecendo, para uma visão "alternativa" ao destas organizações internacionais, com vários 'sites' agregados no da ONEWORLD.
Uma fonte A NÃO PERDER é a Devline do IDS-Institute of Development Studies da Universidade de Sussex.
Uma biblioteca consultável através da INTERNET é a do ISEG/UTL - "Económicas" através da escolha do item "Biblioteca" no 'site' do Instituto.

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NOTAS

1. - Note-se que desde há alguns anos a esta parte, as organizações multilaterais e a maioria dos dadores têm vindo a acrescentar à lista de condições económicas e financeiras que já exigiam, condições de natureza política como seja a da crescente democratização dos países e paralelo respeito pelos direitos humanos.

2. - vd. texto de Frances Stewart "Should Conditionality Change?".

3. - Por exemplo, em 1976 a Grã-Bretanha teve que recorrer ao apoio financeiro do Fundo Monetário Internacional. Existe uma norma não escrita de os países mais industrializados, nomeadamente os Estados Unidos, não recorrerem ao apoio financeiro do Fundo já que o volume de verbas a mobilizar nesse caso seria, em princípio, de tal forma volumoso que poderia deixar pouca margem de manobra ao Fundo para apoiar países mais pequenos como o são a maioria dos países em desenvolvimento.

4. - vd. ADB/UNDP/WP The Social Dimensions of Adjustment in Africa: a policy agenda, World Bank, Washington-Dc, 1990, pg 1

5. - As duas fases anteriores, tal como definidas pelo Banco Mundial, teriam decorrido entre 1981 e 1984, a primeira, e entre 1984 e 1986, a segunda. Naquela, os objectivos eram essencialmente económicos e de mera estabilização, com reequilíbrio interno e externo. Na segunda fase, entre 1984 e 1986, já aparecia alguma preocupação com os efeitos sociais negativos das políticas adoptadas mas em que a luta contra a pobreza não era, como veio a sê-lo na presente terceira fase, encarada como um dos objectivos a par dos demais.

6. - Para o caso de Moçambique veja-se, nomeadamente, GREEN, Reginald Herbold A luta contra a pobreza absoluta em Moçambique, Projecto SDA - Alívio da Pobreza, Direcção nacional de Planificação , República de Moçambique, Janeiro/1991, policp., 162 pp.

Neste texto diz-se a certo passo (pg 14):

"A pobreza absoluta afecta cerca de um terço dos povos da África ao Sul do Sahara de acordo com as estimativas contidas no Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial - Pobreza (World Development Report - Poverty) de 1990. (...) Do ponto de vista de países, as proporções variam de 60% ou mais em Moçambique, Etiópia e Sudão, a muito baixas em Cabo Verde, Maurícias e Botswana."
E adiante acrescenta-se (pg 15):
"Os grupos socio-económicos com altas proporções de pobreza absoluta incluem famílias que:
a. não têm ou quase não têm terra e sem transferências substanciais e regulares de membros da família trabalhando nas zonas urbanas;
b. têm mulheres por chefes de família;
c. têm idosos ou inválidos por chefes de família;
d. não têm fontes de rendimento em dinheiro para além das suas culturas de produtos alimentares;
f. estão em zonas de calamidades naturais; e
h. são vítimas de guerra."

7. - Sobre os efeitos da sobrevalorização das taxas de câmbio vd. PFEFFERMANN, Guy "A supervalorização das taxas de câmbio e o desenvolvimento" in Finanças e Desenvolvimento, Março 1985, pp 17-19

8. - Esta atitude é especialmente manifesta nas negociações entre as delegações do Fundo e as delegações nacionais já que aquelas, quer porque defendem convictamente as medidas propostas quer porque para tal são empurradas pela própria forma de funcionamento do Fundo --- se as autoridades centrais deste não concordarem com os resultados das negociações conduzidas por uma equipa enviam outra para renegociar o acordado e os primeiros negociadores vêm prejudicado o seu estatuto dentro do organismo --- tendem a ser muito pouco flexíveis relativamente à linha básica definida para estes programas e que se encontra fundamentada teoricamente desde há já algum tempo.

9. - Veja-se o que ficou dito na nota anterior acerca das condicionantes a que os póprios negociadores estão sugeitos.

10. - Estas só o não são verdadeiramente porque a sua prática denota uma preocupação de inserção no mercado internacional (capitalista) que não se coaduna com tal neutralidade ideológica. Se o é na teoria, não o é na prática.

11. vd GRIFFITH-JONES, Stephany "Cross-conditionality or the spread of obligatory adjustment: a review of the issues and questions for research" in RODRIGUEZ, Ennio e GRIFFITH-JONES, Stephany (eds) Cross conditionality banking regulation and Third-World debt, MacMillan, London, 1992, pg 60

12. - Parte do que se segue acompanha de perto o 'Capítulo V - El programa de ajuste del FMI' de MELLER, Patrício "Revisión de los enfoques teóricos sobre ajuste externo y su relevancia para América latina" in Revista de la CEPAL, nº 32, Agosto/1987

13. - Definido como PIB = Y = C + I + G + X - M, pelo que PIB = PNB + pagamento de juros. Vd a obra em referência, pg 183

14. - Expressão que designa uma situação em que as restrições impostas à economia superam as que seriam necessárias para alcançar o reequilíbrio.

15. - Bibliografia fundamental para esta parte foi KHAN e KNIGHT Fund supported programs and economic growth, IMF Occasional Papers nº 41, 1985

16. - vd Quadro 4 de ZULU, J. e NSOULI, S. Adjustment programs in Africa, IMF Occasional Papers nº 34, 1985, pg 15

17. - Relembre-se que já atrás se salientou que a eventual opção não é entre ajustamento e não ajustamento mas sim entre formas alternativas de o levar a cabo.

18. - WORLD BANK Report on adjustment lending, Washington-DC, 8/Aug/1988, pg 45

19. - vd Banque Mondiale/PNUD L'ajustement et la croissance en Afrique pendant les années 80, BM/PNUD, Washington,DC, 1989, pg iii-iv. Repare-se que este texto é posterior ao referido na nota anterior, sendo a diferença (um ano) justificação insuficiente para a aparente contradição existente entre ambos os textos. De notar que os indicadores utilizados não são os mesmos, impedindo uma leitura simplista dos mesmos.

20. - WEISMAN, Stephen (US House of Representatives, Subcommittee on Africa) "Structural adjustment in Africa: insights from the experiences of Ghana and Senegal" in World Development, vol. 18 (1990), nº 12, pp 1621-34

21. - Vd FAINI, Riccardo, MELO, Jaime de, SENHADJI, Abdelhak e STANTON, Julie "Grrowth-oriented adjustment programs: a statistical analysis" in World Development, vol. 19 (1991), nº 8, pp 957-967

22. - op. cit., pg 965-6

23. - vd., por exemplo, HERBST, Jeffrey "The structural adjustment of politics in Africa" in World Development, vol. 18 (1990), nº 7, pp 949-958

24. - WEISMAN, Stephen (US House of Representatives, Subcommittee on Africa) "Structural adjustment in Africa: insights from the experiences of Ghana and Senegal" in World Development, vol. 18 (1990), nº 12, pp 1621-34

25. - Por não termos tido ainda acesso à sua versão definitiva, refere-se aqui a sua versão draft de 14 de Julho de 1993.

26. - Vd WORLD BANK Adjustment in Africa: reforms, results, and the road ahead, World Bank Policy Research Department, Policy Research Report nº 2 (draft), Washington-DC, 14/Jul/1993, pg 1

27. - Vd WORLD BANK, op.cit., pg 11

28. Este, inegável, parece ser o resultado da combinação de vários factores interdependentes, sendo difícil, também aqui, dizer qual é a galinha e qual é o ovo... Referimo-nos, por exemplo, à própria característica de instituição financeira que o Fundo é, às concepções teóricas predominantes no seu seio e que, aparentemente, se têm auto-reproduzido internamente sem que (aparentemente) haja verdadeiras "janelas" para outras áreas teórico-ideológicas do pensamento económico, ao facto de os interlocutores privilegiados da instituição serem, eles próprios, instituições com preocupações predominantemente fiscais, monetárias ou financeiras (os Ministérios das Finanças e/ou os Bancos Centrais), ao facto de, efectivamente, as estatísticas tendencialmente mais fáceis de colher serem as de natureza monetária, etc.

29. - Vd, por exemplo, BACHA, Edmar Lisboa "O sistema de condicionalidades do FMI: uma proposta de reforma" in Pesquisa e Planejamento Económicos (Rio de Janeiro),vol. 17, nº 2, Ago/1987, pp 333-342

30. - Vd MALIMA, Kighoma, op. cit. e também BACHA, Edmar L. op. cit.. Existe já hoje uma literatura relativamente abundante sobre esta questão. Relativamente a Moçambique, para o período 1981-86 veja-se CARDOSO, Fernando Jorge Estratégias, economias locais e empresas agrárias. O desenvolvimento rural em Moçambique, tese de Doutoramento, (Lisboa), 1991, pgs 197-201

31. - Vd. MALIMA, Kighoma A. "The IMF and World Bank conditionality: the Tanzanian case" in LAWRENCE, Peter (ed) World recession and the food crisis in Africa, ROAPE/John Currey, Londres, 1986

32. - Veja-se LENSINK, Robert e VAN BERGEIJK, Peter A.G. "Official finance requirements in the 1990s" in World Development, vol. 19, nº 5, pp 497-510, 1991

33. - Exemplo desta "mecanicidade" é o pressuposto sobre a elevada elasticidade-preço da produção dos países em desenvolvimento que foi referia atrás. Mas é-o também todo o quadro genérico dos programas de estabilização, em que é nítido, para a maior parte dos autores, a influência neoclássica de uma grande "linearidade"/automatismo dos mecanismos de transimssão de efeitos, esquecendo que estes, nos países em desenvolvimento, exactamente por terem economias monetarizadas ainda muito eivadas de influência de relações pessoais e de mecanismos que, por facilidade, designaremos por pré-capitalistas, são muito mais complexos e menos directos que nos países de economias de mercado bem desenvolvidas.

Note-se que há sinais recentes de que o Fundo e o Banco Mundial estão, finalmente, a tomar consciência desta realidade. Manifestação (ténue) disto é a recente publicação, na revista editada conjuntamente por ambos, Finanças e Desenvolvimento (Dezembro/1991, pgs 10-13), de um artigo de Mamadou DIA, Director da Divisão de Administração e Desenvolvimento Institucional, da região de África, do Banco Mundial, intitulado "Desenvolvimento e valores culturais na África Subsaariana".

34. - é já vasta, hoje em dia, a literatura sobre o que se convencionou designar por "Dimensão Social do Ajustamento / Social Dimension of Adjustment" (SDA). Relativamente aos efeitos em Moçambique refira-se GREEN, Reginald Herbold A luta contra a pobreza em Moçambique, Projecto SDA-Alívio da Pobreza, DNP, (Maputo), Janeiro/1991.

De uma forma mais genérica, a literatura recentemente publicada sobre os efeitos redistributivos dos programas de ajustamento estrutural inclui, por exemplo, SAHN, David e SARRIS, Alexander "Structural adjustment and the welfare of rural smallholders: a comparative analysis from Aub-Saharan Africa" in The World Bank Economic Review, vol. 5 (1991), nº 2, pp 259-289, BOURGUIGNON, François, MELO, Jaime de e SUWA, Akiko "Distributional effects of adjustment policies: simulations for archetype economies in Africa and Latin America" in The World Bank Economic Review, vol. 5 (1991), nº 2, pp 339-366 e BOURGUIGNON, F., MELO, J. e MORRISON, C. "Poverty and income distribution during adjustment: issues and evidence from the OECD project" in World Development, vol 19 (1991), nº 11, pp 1485-1508.

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Última versão: 15 de Abril de 2000